中國社會科學院社會政策研究中心“中國慈善發(fā)展報告”課題組27日稱，彩票公益金在籌集比例、分配使用領域、監(jiān)督管理措施等方面都存在問題。

中心與社會科學文獻出版社當日在京發(fā)布《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告(2016)》。藍皮書稱，近年來我國彩票發(fā)行規(guī)模不斷擴大，彩票公益金的規(guī)模也隨之擴大，但日益暴露出一些問題。

在2015年的彩票審計風暴中，涉及違法違規(guī)問題金額169.32億元，占抽查資金總額的25.73%。其中涉及彩票公益金資助項目854個，占抽查項目數的17.2%。

彩票公益金提取比例萎縮

調查發(fā)現，近年來“彩票公益金提取比例萎縮”。《國務院關于進一步規(guī)范彩票管理的通知》要求，從2002年1月1日起，彩票公益金比例不得低于35%。但國務院規(guī)定的這個比例底線一直不斷被突破。

數據顯示，2012年，彩票公益金占彩票發(fā)行銷售總數的比例僅為28.8%，2015年，這個比例繼續(xù)下滑到26.6%。不同的彩票種類和游戲品種，彩票公益金提取比例差別很大：以雙色球、超級大樂透、3D、排列三等為主的樂透數字型彩票，彩票公益金提取比例基本穩(wěn)定在35%;即開型彩票及視頻型彩票，彩票公益金的提取比例多為20%;以足球彩票為主的競猜型彩票，提取比例只達到18%。

針對彩票公益金提取比例出現萎縮的狀況，2015年，財政部《關于進一步規(guī)范和加強彩票資金構成比例政策管理的通知》明確對彩票公益金的提取比例做出調整，要求嚴格限定彩票獎金比例、合理控制彩票發(fā)行費比例、切實保障彩票公益金比例，新開設的任何彩票游戲品種，彩票公益金的比例最低都不得低于20%。已上市銷售的彩票品種中，競猜型彩票游戲公益金比例低于20%的，要通過降低發(fā)行費比例的方式上調相應彩票游戲的公益金比例。

藍皮書說，“這個通知基本遷就了公益金提取比例萎縮的現實。但盡管如此，這個通知能否具備足夠的權威和效力，能否得到嚴格的貫徹執(zhí)行，還需要走著瞧。”

課題組表示，彩票發(fā)行銷售20多年來的實踐表明，在彩票資金中，最容易受擠占的不是彩票獎金，也不是彩票發(fā)行費，而是彩票公益金。這是因為，在彩票資金構成中，彩票獎金是硬指標，返獎比例低會直接影響彩票的游戲吸引力和市場競爭力，也間接影響彩民的權益，因此彩票獎金比例多年來一直呈上行趨勢，甚至出現通過獎池和促銷措施，非理性拔高獎金的不正當競爭。而彩票發(fā)行費直接涉及彩票機構和彩票代銷者的利益和工作驅動力，在目前彩票發(fā)行體制下，削減發(fā)行費的難度也很大。

藍皮書說，盡管在2001年國務院就明確提出了“今后隨彩票發(fā)行規(guī)模的擴大和品種增加，進一步適當調整彩票發(fā)行資金構成比例，降低發(fā)行費用，增加彩票公益金”的原則，《彩票管理條例》也以行政法規(guī)的形式做出了同樣的原則要求，但這些要求不但沒有得到嚴肅落實，反而朝著相反的方向發(fā)展。

“這種隨著彩票發(fā)行量規(guī)模不斷擴大而彩票公益金比例卻不斷式微的現象，是否符合彩票發(fā)展規(guī)律不可妄言，但不符合法律和政策的要求卻是鐵的事實，必須引起決策者的高度重視。”藍皮書說。

彩票公益金使用結構不盡合理

根據《彩票管理條例》和國務院批準的彩票公益金分配政策，彩票公益金按照中央和地方各50%的比例進行分配。該資金按照政府性基金管理辦法納入預算，不用于平衡財政一般預算，并且專項用于社會福利、體育等社會公益事業(yè)。

其中，中央集中的彩票公益金的60%要用于補充全國社會保障基金，30%要用于中央專項彩票公益金，其他的部分要由民政部和國家體育總局按照各5%的比例用于社會福利和體育事業(yè)。地方留成的彩票公益金占全部公益金的50%，規(guī)定由省級財政部門商民政、體育等有關部門研究確定分配原則。

課題組介紹，近年來，中央本級公益金被用于補充全國社會保障基金的比例不斷攀升。2015年中央本級彩票公益金支出總額的361.97億元中，有327.34億元用于補充全國社會保障基金，占比超過90%。

全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，它由四個部分組成：中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益、國務院批準的其他籌集資金的方式。該基金規(guī)定專門用于人口老齡化高峰期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補充、調劑。該基金自2000年設立以來，累計基金規(guī)模已超過1.5萬億元。其中，由中央財政預算撥款部分，主要是通過彩票公益金來安排。

對此，有學者提出質疑，認為中央財政的這一做法不符合《彩票管理條例》關于彩票公益金“不用于平衡財政一般預算”的禁止性規(guī)定。而且，貢獻了社會公益金的廣大彩民，有多少比例屬于全國社會保障基金未來的受益群體，缺乏科學的匡算。如此大規(guī)模地將彩票公益金補充社保基金，其合法性、科學性、合理性和公信力，均有待進一步研究論證。

藍皮書稱，據“2016年中央本級政府性基金支出預算”，中央本級的彩票公益金的支出預算，除了要用于補充全國社會保障基金之外，還應該用于社會福利、體育事業(yè)、教育事業(yè)、紅十字事業(yè)、殘疾人事業(yè)、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、文化事業(yè)、法律援助以及其他社會公益事業(yè)。

課題組表示，對于地方保留彩票公益金的分配使用情況，目前還缺乏完整的統(tǒng)計。根據審計署2015年公布的《彩票資金審計結果》，2012年以來，被抽查審計的18個省共安排彩票公益金資助項目14.28萬，支出896.44億元。其中，社會福利事業(yè)396.69億元，占比41.2%;體育事業(yè)296.85億元，占比33.1%;教育事業(yè)61.7億元，占比6.88%;殘疾人事業(yè)29.78億元，占比3.32%;城市醫(yī)療救助21.58億元，占比2.41%;農村醫(yī)療救助17.4億元，占比1.94%;扶貧16.78億元，占比1.87%;文化事業(yè)6.75億元，占比0.75%。

此外，還有法律援助0.81億元，紅十字事業(yè)0.6億元，其他公益性事業(yè)等47.5億元。在地方，彩票公益金適用領域和分配比例，主觀性、隨意性和不確定性的問題在一定程度上存在。

課題組表示，需要指出的是，隨著彩票發(fā)行規(guī)模的擴大，問題彩民帶來的負面社會效應開始發(fā)酵，但是，彩票公益金未能為解決這樣的明顯的社會問題貢獻合理而負責任的投入。

彩票公益金使用績效難驗

課題組表示，從歷年來彩票公益金的使用情況看，能夠有資格使用彩票公益金的主體，主要是社保基金以及民政、體育、教育、文化、扶貧、衛(wèi)生、團中央等政府部門以及官辦的群團組織。這些組織一方面具有堅實的財政預算或者募捐資金，同時又可以獲得巨額的彩票公益金。與此對照，嚴重缺乏項目資金的民間慈善組織幾乎沒有獲得彩票公益金的渠道和機會。

“如此數量巨大的彩票公益金，在沒有競爭機制的條件下，通過行政體制下撥使用，社會效果無從考評。”藍皮書說，《彩票公益金管理辦法》雖然對省級以上民政、體育行政等彩票公益金使用部門、單位，建立績效評價制度，將彩票公益金支出的績效評價結果作為安排預算的依據，但是，這種自我考評的機制很難科學客觀地衡量資金的使用績效和效率。

對于彩票公益金的使用監(jiān)管，《彩票公益金管理辦法》第十七條有明文規(guī)定，即省級以上彩票公益金的使用部門、單位，須在每年3月底之前向同級財政部門報送上年度彩票公益金的使用情況。包括項目如何組織實施;資金使用和結余的情況;項目的社會效益和經濟效益等。

“應該說，沒有建立起對于單項彩票公益金使用的專項審計機制，以及完善的社會監(jiān)督機制，只是規(guī)定公益金使用單位每年要向財政部提出使用情況報告，這是很難保證彩票公益金不出現跑冒滴漏甚至濫用狀況，能夠用于所承諾的社會公益事業(yè)的。”藍皮書說，尤其是隨著彩票公益金規(guī)模還在不斷擴大，其使用監(jiān)管的問題將越來越突出。

課題組介紹，目前，使用中央專項彩票公益金的，要由申請使用的部門、單位先向財政部提交項目申報材料，再由財政部提出審核意見后，報國務院審批。而對于使用領域和范圍，事先并沒有規(guī)劃，審批也缺乏基本的標準和公開透明的審核機制。

在2015年的彩票審計風暴中，涉及違法違規(guī)問題金額169.32億元，占抽查資金總額的25.73%。其中涉及彩票公益金資助項目854個，占抽查項目數的17.2%。