2017年中央一號文件,《中共中央國務院關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》5日正式發(fā)布。國家連續(xù)14年把一號文件定位在三農,不可謂對“三農”工作不重視。如何防止中央的惠農政策被懸空,防止各級止步于傳達傳達,墻上掛掛,可以引入第三方的評估,倒逼政策的執(zhí)行。當然在文件的制定過程中,也要注意考核可量化的指標體系,引入群眾滿意度指標,提高一號文件政策的精準性與可執(zhí)行性,使惠農政策真正惠民。

隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進,更多的人從溫飽進入小康階段,我國的食物供給不僅面臨數(shù)量安全,而且還面臨質量安全,如何滿足這種數(shù)量與質量的雙安全,對人均資源稀缺的我國的確是一大挑戰(zhàn)。如何促進農業(yè)農村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求,向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足“質”的需求轉變,今年一號文件有不少政策亮點:

第一個亮點:對農業(yè)供給側結構性改革進行了更精準、更深入的布置。

一號文件提出:要全面提升我國農產品質量和食品安全水平,通過產業(yè)鏈價值鏈重塑,把農業(yè)從過去的單純數(shù)量型生產逐步向提升質量轉變。通過優(yōu)化產品產業(yè)結構,著力推進農業(yè)提質增效。重點發(fā)展優(yōu)質稻米和強筋弱筋小麥,經濟作物要優(yōu)化品種品質和區(qū)域布局,培育國產優(yōu)質品牌。做大做強優(yōu)勢特色產業(yè),實施優(yōu)勢特色農業(yè)提質增效行動計劃,進一步優(yōu)化農業(yè)區(qū)域布局。深入開展農獸藥殘留超標特別是養(yǎng)殖業(yè)濫用抗生素治理,嚴厲打擊違禁超限量使用農獸藥、非法添加和超范圍超限量使用食品添加劑等行為。健全農產品質量和食品安全監(jiān)管體制,強化風險分級管理和屬地責任,加大抽檢監(jiān)測力度。建立全程可追溯、互聯(lián)共享的追溯監(jiān)管綜合服務平臺。鼓勵生產經營主體投保食品安全責任險。抓緊修訂農產品質量安全法等等。

第二個亮點:推行綠色生產方式,提高農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。

一號文件提出要推行綠色生產方式,增強農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。具體包括推進農業(yè)清潔生產,深入推進化肥農藥零增長行動,開展有機肥替代化肥試點,促進農業(yè)節(jié)本增效。集中治理農業(yè)環(huán)境突出問題。實施耕地、草原、河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃。開展土壤污染狀況詳查,深入實施土壤污染防治行動計劃,繼續(xù)開展重金屬污染耕地修復及種植結構調整試點。擴大農業(yè)面源污染綜合治理試點范圍。加大東北黑土地保護支持力度等等。

第三個亮點:開發(fā)農業(yè)的多功能性,從單純的農業(yè)生產農民居住到休閑旅游與養(yǎng)老產業(yè)。

鄉(xiāng)村不僅僅是農民居住的地方,實際上鄉(xiāng)村還應該跟城市連起來,是城市居民旅游、觀光、度假、休閑的地方,未來農村也應該成為城市相當一部分居民的養(yǎng)老產業(yè)的聚集地。這就是農業(yè)的多功能性。今年的一號文件擴展了農業(yè)的多功能性,提出要大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產業(yè)。充分發(fā)揮鄉(xiāng)村各類物質與非物質資源富集的獨特優(yōu)勢,利用“旅游+”、“生態(tài)+”等模式,推進農業(yè)、林業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產業(yè)深度融合。豐富鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)和產品,打造各類主題鄉(xiāng)村旅游目的地和精品線路,發(fā)展富有鄉(xiāng)村特色的民宿和養(yǎng)生養(yǎng)老基地。培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)。圍繞有基礎、有特色、有潛力的產業(yè),建設一批農業(yè)文化旅游“三位一體”、生產生活生態(tài)同步改善、一產二產三產深度融合的特色村鎮(zhèn)。集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗于一體的田園綜合體。

我國城市現(xiàn)在已經變成了老齡社會,目前在城市想住養(yǎng)老院北京好的要排50年隊,如果在農村能夠大量開發(fā)養(yǎng)老產業(yè),讓城里60歲老人退休后到農村養(yǎng)老,把鄉(xiāng)村的一部分變成城里老人養(yǎng)老的地方,效果一定不一樣。最近到德國的小鎮(zhèn),看到居民的房子花園都很大。隨便走進一個大花園,進去后遇到一位老人在搞花,對我們特別熱情。他原來在德國的中心城市工作,退休之后就在農村買了一個房子,經過二十多年的建設,他的花園房子建得非常的漂亮。但是一旦過了80歲以后,他就會把房子賣掉,重新回到城市去。因為人老了之后養(yǎng)老院醫(yī)療設備還是城市好。但有20年時間在農村小鎮(zhèn)生活。這些人在城市積累了很多資金,在農村待了20年會對村莊投入很多錢進行改造。德國農村改造建設得那么美,跟這一撥人有很大的關系。所以我國老齡化社會來臨,如果能夠把鄉(xiāng)村這個職能給考慮進去,農村可以成為城里老人退休后養(yǎng)老的地方,一定可以吸引一筆相當大的獎金,農村人員的結構也因此得以改變。

第四個亮點:農村集體建設用地乃至宅基地的堅冰有可能打破。

一號文件指出探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地,增加農民財產性收入。加大盤活農村存量建設用地力度。允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設用地采取入股、聯(lián)營等方式,重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產業(yè)和農村三產融合發(fā)展。當前我國農村休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村養(yǎng)老等新產業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求旺盛,一號文件提出盤活集體建設用地,打造田園綜合體,允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設用地采取入股、聯(lián)營等方式,重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產業(yè)和農村三產融合發(fā)展。

文件還提出,支持有條件的鄉(xiāng)村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和收益、集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗于一體的田園綜合體,通過農業(yè)綜合開發(fā)、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。

一號文件要貴在執(zhí)行,通過引入第三方的評估來提高政策的執(zhí)行力。

國家連續(xù)14年把三農問題作為一號文件的主題,反映出決策層對“三農”問題的高度重視。但如何讓這些惠農政策真正地受惠于民,核心問題還是貴在落實。遺憾的是,許多惠農政策實際執(zhí)行的效果并不太明顯。經常在基層調研走動,你會發(fā)現(xiàn),農民的真實感覺與中央的政策目標還真有不少的差距。如何解決中央惠農政策的真正落實問題,還有許多工作要做。一號文件需要“一號”執(zhí)行力。農民盼望好政策,更盼望好政策不折不扣、不走樣、不變形地得到執(zhí)行。

應該在一號文件執(zhí)行中引入第三方的評估,提高政策的執(zhí)行力。第三方評估是創(chuàng)新政府管理方式的重要措施,通過加強外部監(jiān)督,更好推動各項三農政策的落實?！暗谌皆u估”的工作量可能非常大,可以通過抽查解決。通過第三方的評估工作來發(fā)現(xiàn)哪些政策好,哪些經驗可以復制、推廣,也可以發(fā)現(xiàn)政策的薄弱環(huán)節(jié)。第三方評估則通過社會機構和群眾的視覺來評價政策效果,更全面、更客觀、更接地氣,因此,將第三方評估機制納入政策評估考核,是對一號文件執(zhí)行工作的倒逼,為防止虛假執(zhí)行增添新舉措。

對于一號文件第三評估機制來說,就要抓好誰來評估、怎樣評估、評估結果如何使用等具體實在的問題,只有把這些問題都解決好了,第三方評估才能真正起好作用。“第三方評估”應該是獨立的、客觀的,可以由中央委托有關機構進行,把評估工作抓嚴抓細抓實。第三方評估機構既非政策制定者,也非執(zhí)行者,防止各級政府在考核評價體系中既當運動員又當裁判員的現(xiàn)象,充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用,使各項政策數(shù)據(jù)更加可靠、更加公正。

一號文件政策制定注意可操作性,提高政策的透明度。

可以制定一號文件政策的考核辦法,該辦法將第三方評估納入考核。第三方評估將主要針對相關指標完成進行考慮,要注意政策的具體識別和準確性、程序的規(guī)范性和群眾的認可度、群眾滿意情況等“軟指標”。政策制定可以分為宏觀層面與微觀層面。宏觀層面講大政方針,微觀層面可以具體量化指標。任何一項好的制度,要真正發(fā)揮出應有的效果,必須要抓好制度的設計和執(zhí)行。

在第三方評估中要提高政策的透明度。農民群眾應該擁有更多“發(fā)言權”,可以有效避免“數(shù)字出官”“官出數(shù)字”的現(xiàn)象,推動三農工作的群眾滿意度,提高政策的執(zhí)行力。(鄭風田 作者為中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員)