立法：

從“重數量”走向“重質量”

“我國目前生態環保法律法規尚不完善，還有許多法律亟須納入立法進程。”在常委們的發言中，這樣的話語頻頻被提及。“要加快土壤污染防治、生物安全等方面法律的立法進程，將運用市場機制解決環境問題的排污權交易制度、生態補償制度、環境司法專門化等納入立法軌道。盡快完成行政處罰法、噪聲污染防治法、固體廢物污染環境防治法、醫療廢物管理條例等法律法規的修訂工作……”

一個個經過細致調研提出的建議反映了政協委員們對于完善環保立法的急迫心情，這些領域存在的法律空白均制約著環保治理的推進。

然而，常委們也意識到一個“矛盾”現象———“從1979年至今，我國制定了31部環境與資源保護法律，100多部環境保護方面的行政法規，從數量來看，中國的環境立法一直走在快車道上，已經基本解決了有法可依的問題。但已經有這么多的法律和行政法規，大家為什么卻總覺得無法可依？”呂忠梅常委拋出的問題引起了大家的思索。

“我認為原因之一是在立法質量上出了問題。”作為來自一線的檢察官，甄貞常委對應用法律有著深刻感受。“很多條文太原則，在實際辦案中操作起來很困難”。以公益訴訟法律規定為例，她發現雖然民事、行政訴訟法都確立了檢察機關的公益訴訟權，但在具體操作時，對具體程序、手段、保障措施等方面都缺乏明確具體規定。

作為已經從事環保法律研究30多年的專家，呂忠梅也一直在思索這個問題。“這與中國環境保護所處的階段有關。”她解釋說，由于目前我國生態文明建設處于“三期疊加”時期，致使中國在環境管理中也同時面對“三期疊加”———需要同時滿足后果管理（即治污）、質量管理、風險管理等不同管控目標和管控方式的需要，即不僅要治污，還需要恢復生態環境，預防生態風險等，利益關系復雜，對立法、執法、司法等都提出了較高要求。

“基于這個判斷，由于立法資源稀缺且昂貴，就需要我國環境立法從數量型轉向質量型。”呂忠梅建議，“立法必須全面提高質量；在填補部分環保領域法律空白的同時，要對現有的31部法律進行認真梳理，減少原則性條款，增加可操作性規定，關鍵在于‘讓寫在條文上的法律制度能夠落地’。”

執法：

從“單兵作戰”走向“協同推進”

生態環境保護是一項復雜的系統工程，需要行政執法機關和司法機關的通力合作。但在實際工作以及調研中，委員們發現，目前“兩法銜接”工作機制普遍僅限于淺表的工作層面，實踐中仍存在溝通不暢、效率不高的問題。

例如，在調研中，劉慕仁常委注意到，行政機關和司法機關之間信息共享機制沒有建立，行政執法的案件信息錄入普遍存在不及時、不全面、不規范的問題；同時行政執法與刑事司法取證標準不一，導致一些案件移送后，部分證據不符合刑事證據標準，需要司法機關進行補充取證。

“生態環境司法保護不能由人民法院包打天下。”李少平常委認為，生態環境司法需要法院、檢察機關、公安機關、各行政主管部門的通力合作。“據了解，多地法院已經與當地立法、執法相關部門建立聯席會議機制，但中央層面的機制尚未建立。”李少平建議，目前在中央層面，應在中央政法委牽頭下，由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態環境部、自然資源部等相關部門共同建立行政執法與環境司法協調聯動工作機制。

王悅群委員提出統一司法標準的重要性。她建議，要進一步推動各部門之間的數據共享。“如果數據不共享，智能無從談起。”

行政部門之間的協同也被委員們普遍提及。趙雨森常委發現，目前多部門聯動合作還沒有上升到一定程度，“好多部門還認為是環保部門主要工作，配合不積極、落實措施不力、責任履行不夠、環保部門單打獨斗現象依然存在，部門聯動機制還不夠完善。”

“要不斷加強各單位部門之間的溝通聯動，探索建立部門聯席會議和考核評價制度等。”趙雨森提出，“要通過建立一系列機制，形成重要情況及時溝通、重大問題協商處理、重點難題聯合攻關的長效機制，合力推進形成‘大環保’工作格局。”

李曉峰常委認為，環境污染問題是典型的外部不經濟性問題，任何一種單獨的社會力量都難以獨自解決這一領域的問題。這需要構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。

趙振銑常委強調了信息公開的重要性，建議進一步公開環境污染的相關信息，充分保障公民的環境知情權、監督權、決策權和參與權，讓公眾更廣泛地參與到環境保護之中。

司法：

從“花錢消災”走向“不敢為”

十九大報告提出，要對破壞生態環境的行為構建“嚴懲重罰制度”。近年來，行政執法和刑事司法已明顯加大了對破壞生態環境行為的懲治力度，但在調研中，委員們發現，“違法成本低、守法或執法成本高”依舊困擾著污染治理。

趙振銑對調研中發現的一組數字記憶深刻。某省環境違法處罰金額平均6萬元，但做一次損害鑒定往往就要50萬元。“執法成本這么高，這個賬算不過來。”

劉慕仁也發現，目前我國刑法關于破壞生態環境犯罪大多數要求必須是“情節嚴重、數量較大”，或是“造成公私財產重大損失或人身傷亡的嚴重后果”，只規定結果犯，未規定危險犯，致使此類案件被告人多被宣告緩刑或者罰金刑。在一定程度上，破壞生態環境犯罪完全被看成可花錢消災的事。

劉慕仁建議，應修改完善相關法規，適當提高破壞生態環境犯罪的量刑幅度、刑罰種類檔次，依法加大對生態環境違法犯罪行為的打擊力度。

王悅群提出，檢察機關要切實履行檢察監督職能，從嚴懲處影響污染防治攻堅戰實施、破壞生態環境刑事犯罪；同時還應探索生態修復法治方式，貫徹恢復性司法理念，教育引導犯罪行為人自愿履行生態修復義務，實現懲罰犯罪與保護生態有機結合。

2018年7月，全國政協社會和法制委員會圍繞“用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境，加大環境違法打擊力度，提高違法成本”曾組織部分全國政協委員赴四川省調研。在代表調研組提出建議時，郝赤勇委員強調了健全環境公益訴訟制度的重要性。

郝赤勇提出，要規范和加強對環境損害鑒定評估機構的管理，建立環境公益訴訟基金制度，解決鑒定難、鑒定貴的問題；加快推進智慧檢務，促進大數據和人工智能在公益訴訟線索發現和分析、行政執法信息篩查、行刑銜接、法院裁判數據查詢等方面的運用。

同時，加強環境綜合執法和司法隊伍建設。加強專業化，盡快將環境監察執法隊伍納入政府行政序列；并按照標準化建設要求，為一線執法人員配備必備的便攜式裝備，統一執法人員著裝，保障執法用車，著力解決環境執法硬件長期短缺問題。以生態環境監管體制改革為契機，推進人民法院環境資源專門審判機構建設。