《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）近日發布。自然資源部副部長趙龍27日在國務院新聞辦組織的發布會上表示，這標志著國土空間規劃體系頂層設計和“四梁八柱”基本形成。

“五級三類四體系”

國土空間規劃“四梁八柱”的構建是按照國家空間治理現代化的要求來進行的系統性、整體性、重構性構建，可以把它簡單歸納為“五級三類四體系”。

自然資源部總規劃師莊少勤解釋說，“五級”是從縱向看，對應我國的行政管理體系分五個層級——國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級。其中國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市縣級和鄉鎮級規劃側重實施性。

“三類”是指規劃的類型：分為總體規劃、詳細規劃、相關的專項規劃。

總體規劃強調規劃的綜合性，是對一定區域，如行政區全域范圍涉及的國土空間保護、開發、利用、修復做全局性的安排。詳細規劃強調實施性，一般是在市縣以下組織編制，是對具體地塊用途和開發強度等作出的實施性安排。詳細規劃是開展國土空間開發保護活動，包括實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可，進行各項建設的法定依據。

這次特別明確，在城鎮開發邊界外，將村莊規劃作為詳細規劃，進一步規范了村莊規劃。

相關的專項規劃強調的是專門性，一般是由自然資源部門或者相關部門來組織編制，可在國家級、省級和市縣級層面進行編制，特別是對特定的區域或者流域，為體現特定功能對空間開發保護利用作出的專門性安排。

“四體系”是從規劃運行方面來看，按照規劃流程分成規劃編制審批體系、規劃實施監督體系；從支撐規劃運行角度有兩個技術性體系，一是法規政策體系，二是技術標準體系。這四個子體系共同構成國土空間規劃體系。

有了明確推進時間表

自然資源部國土空間規劃局副局長張兵介紹，此次發布的《意見》明確了建立國土空間規劃體系并監督實施的時間表：

到2020年，基本建立國土空間規劃體系，逐步建立“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系；基本完成市縣以上各級國土空間總體規劃編制，初步形成全國國土空間開發保護“一張圖”。

到2025年，健全國土空間規劃法規政策和技術標準體系;全面實施國土空間監測預警和績效考核機制;形成以國土空間規劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度。

到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。

“目前，還有一部分法定規劃仍在有效期內運行，在新規劃沒有完成前的過渡時期內，要做好相關規劃的順暢銜接。”張兵特別強調說，對現行的城市或者鎮的總體規劃和土地利用總體規劃，在實施中存在矛盾的差異圖斑進行協調性、一致性處理中，有四個“不得突破”原則：即一不得突破土地利用總體規劃確定的耕地保有量等約束性指標；二不得突破已經確定的生態保護紅線和永久基本農田控制線；三不得突破城市、鎮的總體規劃所確定的禁止建設區等規劃強制性內容；四不得突破新的國土空間規劃提出的一些新的管理要求。“這是協調性和一致性工作的底線。”

避免朝令夕改

如果遇到“規劃規劃，墻上掛掛”“政府一換屆，規劃也就跟著換屆了”的情況，怎么辦？

“要強化規劃實施監管的權威性，保證‘一張藍圖繪到底’。”趙龍表示，“規劃一經批復，就具有法律效力，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更，各地要堅決防止出現換一屆黨委政府改一次規劃的現象。堅持先規劃、后實施，嚴禁違規建設；堅持按法定程序修改規劃，嚴格審批。對國土空間規劃編制實施過程中的違規違紀違法行為，要嚴肅追究責任。”

當然，規劃并非一成不變，但對規劃的調整和修改要有嚴格的限制。

趙龍解釋說，限制大致包括以下幾個方面：一是國家新的重大戰略變化和調整；二是國家重大建設項目的調整；三是行政區劃的調整；四是在定期評估中，如發現規劃與當地的經濟社會發展出現了一些不相適應的內容，也可以進行調整。

“這些調整規定了明確的前置條件，就是必須先征得規劃原審批機關的同意，才能相應地按程序進行調整。”

進一步提高審批效率

對于過去規劃審批時間過長等問題，趙龍說，“這次實現多規合一，對進行規劃審批制度改革、投資審批制度改革都提供了很好的條件。”

據他介紹，過去土地利用總體規劃需報國務院審批的城市數量是106個，城市總體規劃是108個。這次下決心要體現地方對規劃的自主權，主要落實國家的控制性指標和管控邊界。今后報國務院審批城市重點是直轄市、省會城市、計劃單列市這三類，其他指定城市會大大減少，總數大概在50個以下。

同時，將精簡規劃審批內容。趙龍指出，過去的審查承載了太多的東西，偏重于技術性審查，特別是對于規劃內容好不好、合理不合理等都進行審查。這次《意見》非常明確，就是“管什么就批什么”，從技術性審查轉換到控制性審查。“我們有一個初步的設想，就是把報國務院審批總體規劃的審查時間盡量控制在90天之內。”

此外，對于市縣一級非報國務院批準城市審查的內容和程序，由省一級人民政府根據自身實際情況來確定，也將進一步提高審批效率。