今天是慈善法實施的第四個年頭。

這四年里，全國登記或認定的慈善組織有8663家，有公開募捐資格的慈善組織3106家；設(shè)立的慈善信托有446單，慈善信托的規(guī)模達到323,199.44 萬元。

這四年里，民政部為貫徹落實慈善法，出臺了《慈善組織認定辦法》、《慈善組織信息公開辦法》、《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法》、《慈善信托管理辦法》、《慈善組織公開募捐管理辦法》、《關(guān)于慈善組織年度活動支出和管理費用的規(guī)定》，遴選了20家互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息發(fā)布平臺。

這四年里，互聯(lián)網(wǎng)迅速地覆蓋到每一個行業(yè)，慈善領(lǐng)域也不例外。根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，2019年，全國共有108.76億人次點擊、關(guān)注和參與互聯(lián)網(wǎng)慈善活動，比2018年增長了28.6%。民政部指定的20家互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺，募集善款總額超過54億元，互聯(lián)網(wǎng)慈善已經(jīng)成為慈善事業(yè)新的重要增長點。互聯(lián)網(wǎng)公益也已經(jīng)深入人心，用互聯(lián)網(wǎng)的方式募集資金、開展活動，是目前中國公益慈善的常態(tài)。

慈善法實施的四年里，也有很多引起廣泛關(guān)注的社會熱點事件：羅爾事件、輕松籌和水滴籌的個人求助問題、吳花燕事件、春蕾計劃事件、疫情期間的武漢紅會、壽光蔬菜捐贈等，這些點點滴滴都在塑造中國公益樣貌。

2020年7月18日，為深入了解慈善法實施情況，解決法律實施中存在的主要問題，進一步推動依法改進慈善工作，全國人大常委會啟動慈善法執(zhí)法檢查。全國人大常委會慈善法執(zhí)法檢查組分赴山西、遼寧、江蘇、浙江、陜西、寧夏6個省區(qū)進行檢查，同時委托北京、黑龍江、安徽、湖南、廣東、四川、云南7個省級人大常委會分別對本行政區(qū)域內(nèi)慈善法實施情況進行檢查。

作為一個長期專職從事慈善領(lǐng)域法律實務(wù)的律師，見證了慈善法實施的四年，也參與了慈善法的相關(guān)法律實務(wù)的工作，聽到了來自慈善組織、政府部門、捐贈人等對慈善法的一些想法和意見，處理過一些矛盾和糾紛，參與過民政部門的一些慈善法執(zhí)法工作，也參加過行業(yè)內(nèi)的關(guān)于慈善法的座談、沙龍和論壇。在慈善法實施四周年之際，我談?wù)剬Υ壬品ǖ母惺芎腕w會，也提提具體的建議。

慈善法是進步還是退步？

行業(yè)里一直有討論慈善法是進步還是退步的聲音。我覺得討論進步還是退步，很多時候都是在盲人摸象：有的人摸到了大腿，就說大象是一根柱子；有的人摸到了身體，說大象是一堵墻；有人的摸到了牙齒，說大象是一雙筷子。在慈善法領(lǐng)域也是如此，站在不同的立場，解決不同問題，就會對慈善法有好或者不好的感受，然后得出進步或是退步的結(jié)論，無論進步還是退步的聲音，對于我們構(gòu)建起慈善法的全貌是有價值的。

8月中旬，我跟隨北京市人大第四組做蹲點調(diào)研。在調(diào)研中，有慈善組織反饋道：“因為慈善法的實施，我們和捐贈人的溝通成本降低了。因為直接說我們是慈善組織，對方查詢慈善法就可以了。”也有慈善組織反饋說：“慈善法實施后，慈善活動在法律上有保障了，這對于中國慈善事業(yè)發(fā)展是有積極的促進作用的”。

在我看來，慈善法實施，對于推動提高依法慈善的意識是大有幫助的。在沒有慈善法之前，慈善組織的法律意識并不強，面對眾多不確定的風(fēng)險。慈善法實施的這四年來，慈善組織都高度認識到依法行善的重要性，并且也積極地去學(xué)習(xí)慈善相關(guān)的法律法規(guī)政策。社會公眾在質(zhì)疑慈善組織的時候，也會引用慈善法的規(guī)定來重新審視慈善組織。慈善法以及配套規(guī)章的實施，為慈善組織的業(yè)務(wù)開展提供了指導(dǎo)，對活動支出和管理費用進行了相應(yīng)的調(diào)整和松綁，為慈善組織信息公開指明了方向。但是，慈善法實施的四年里，還是有很多不足的。

慈善法是慈善事業(yè)的促進法

慈善法第一條開宗明義——“為了發(fā)展慈善事業(yè)，弘揚慈善文化，規(guī)范慈善活動，保護慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權(quán)益，促進社會進步，共享發(fā)展成果。”國家制定慈善法，本質(zhì)上就是要促進慈善事業(yè)發(fā)展的。但是在促進發(fā)展的同時，也要進行規(guī)范。立法的目的很美好，但是這四年以來，效果并沒有像期待的那么好。

比如關(guān)于慈善組織認定的問題，慈善法實施了四周年，但是進行慈善組織認定或登記的才8000多家。慈善法規(guī)定社會服務(wù)機構(gòu)，社會團體可以認定為慈善組織，但這一條基本上在各省都難于落地。慈善組織認定的問題，在立法當(dāng)初就存在一個BUG（在慈善法頒布后、實施前這一期間登記的社會組織如何認定為慈善組織）。慈善組織作為慈善法設(shè)置的一類組織，并沒有我們期待的那樣重要，也不像我們期待的那樣對社會組織來說吸引力，或者在整個慈善機制設(shè)置當(dāng)中有優(yōu)勢。

比如關(guān)于慈善信托的問題，并沒有期待的那樣廣泛的、有規(guī)模的開展。慈善組織在慈善信托當(dāng)中沒有專業(yè)優(yōu)勢，信托公司也沒有期待的那樣去開展慈善信托。慈善信托稅收政策也無法落地，導(dǎo)致慈善信托又衍生了一系列棘手的問題：慈善組織作為慈善信托的委托人，如何認定公益支出的問題；捐贈人捐贈設(shè)立慈善信托公益性捐贈票據(jù)問題等。

比如關(guān)于慈善募捐、個人求助的問題，這兩個問題是這四年來爭議和討論最多的問題。什么是定向募捐？定向募捐的對象是誰？這些問題在立法上以及后續(xù)的部門規(guī)章中并不明確，導(dǎo)致在執(zhí)行的時候，存在很多的障礙和矛盾的地方：校友屬不屬于特定對象？上市公司員工是否屬于特定對象？在互聯(lián)網(wǎng)募捐的情境中，在網(wǎng)站和微信公眾號發(fā)布慈善組織銀行賬戶是否屬于公開募捐？非指定互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺發(fā)布了募捐信息，有什么法律責(zé)任？指定互聯(lián)網(wǎng)募捐信息發(fā)布平臺屬于什么法律性質(zhì)？將個人求助排除在慈善法之外，引發(fā)的社會問題更加嚴(yán)重，個人求助沒有規(guī)制，公眾的愛心被消遣，被過度地綁架。個人求助殺熟的模式，讓公眾直接對慈善產(chǎn)生抵觸的心理等等。

沒有完美的法律

只有不斷健全和完善的制度

任何法律政策，都不可能是完美，法律政策的制定，都是各種考慮和博弈的結(jié)果，政府作為政策的制定者，也在充分了解社會的變化，人民的需求。慈善領(lǐng)域政策也是如此，我們不能苛求一部完美的慈善法，去解決所有的問題。法律政策，都是在不斷回應(yīng)現(xiàn)實問題之中生長的，慈善法只有短短的四年時間，也需要給他時間和養(yǎng)料去生長。

在慈善法實施四周年之際，在全國人大常委會慈善法執(zhí)法檢查的期間，我也從實務(wù)角度提出十個進一步貫徹落實慈善法的建議。

第一，進一步完善慈善組織的架構(gòu)設(shè)計。慈善組織作為慈善法規(guī)定的主體，在實踐中并沒有享受太多的優(yōu)惠和福利，慈善組織并沒有變成社會組織積極靠攏的組織屬性。我建議，在機制上應(yīng)當(dāng)給予更多慈善組織相應(yīng)的優(yōu)勢和便利。比如，在免稅資格、公益性捐贈稅前扣除資格的獲得上，如果已經(jīng)被認定為慈善組織的，就不要搞多重的認定了。在慈善組織認定上，財政、稅務(wù)、民政部門應(yīng)當(dāng)打通，民政部門對慈善組織的認定，稅務(wù)、財政部門也應(yīng)當(dāng)認可。不要每一個部門自己搞一套標(biāo)準(zhǔn)，這樣對慈善組織工作壓力實在太大，對各部門的壓力也實在太大。

第二，加強行業(yè)聯(lián)合，發(fā)揮行業(yè)組織作用。慈善法第十九條規(guī)定了行業(yè)組織的作用和價值，要反映行業(yè)訴求，推動行業(yè)交流，提高慈善行業(yè)公信力，促進慈善事業(yè)發(fā)展。但是慈善法實施的四年里，行業(yè)組織并不能發(fā)揮太大的作用。在一些關(guān)鍵的社會事件中，沒有行業(yè)組織出來發(fā)聲，激濁揚清；在一些法律政策制定方面，限于機制設(shè)定，行業(yè)組織也沒有能很好地去反應(yīng)行業(yè)訴求，推動行業(yè)交流。慈善法進一步的實施，應(yīng)當(dāng)去推動行業(yè)聯(lián)合，讓行業(yè)組織更有擔(dān)當(dāng)?shù)厝コ袚?dān)行業(yè)責(zé)任。

第三，考慮取消公開募捐資格的限制。慈善組織，作為一個募集社會資金，開展慈善活動的組織，募捐應(yīng)當(dāng)是其天然的權(quán)利。但是礙于以前募捐的一些亂象，慈善法設(shè)定這個門檻有一定的考慮。但是，在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)展的時代里，設(shè)定公募和非公募的價值，真的應(yīng)該要好好反思。尤其是這次疫情之后，眾多組織、校友會、個人在微信、微博、網(wǎng)絡(luò)平臺進行募捐活動，依照慈善法的規(guī)定，這些都是違法的。那么民政部門如何處理？該不該執(zhí)法處罰？很多愛心人士在救助募捐的過程中被告知這是違法的，這嚴(yán)重違反了社會常識。我覺得在任何時候，法律都不應(yīng)該違背社會常識。但是，現(xiàn)在公募和非公募的設(shè)定，在很多場合中，都是違反常識的。此外，由于公募和非公募的設(shè)定，導(dǎo)致了很多定向募捐的操作難題，讓慈善執(zhí)法和慈善組織無所適從。

第四，如果不能取消公募和非公募限制的，應(yīng)當(dāng)進一步明確定向募捐當(dāng)中特定對象的范圍和定義。民政部門結(jié)合立法機關(guān)的解釋，梳理出實踐中若干典型的可以認定為定向募捐的情形，為各地民政部門的監(jiān)管執(zhí)法工作提供更加明確的依據(jù)，也為不具有公開募捐資格的慈善組織依法開展定向募捐提供指引。例如，特定關(guān)系可以包括法人或非法人組織的發(fā)起人、理事會成員、會員的員工。對于學(xué)校性質(zhì)的慈善組織，也可以包括學(xué)校員工、在校生和校友。對于社區(qū)性質(zhì)的慈善組織，可以包括社區(qū)范圍內(nèi)的居民。

第五，完善稅收優(yōu)惠政策，慈善組織收入均應(yīng)當(dāng)予以免稅。慈善組織的宗旨和業(yè)務(wù)，都是開展慈善活動，其財產(chǎn)為社會公共財產(chǎn)，任何單位和個人，均不得分紅和分配，也不得侵占、挪用或侵吞。根據(jù)目前稅法以及相關(guān)配套政策的相關(guān)規(guī)定，慈善組織免稅的范疇僅限于捐贈，政府補助、銀行存款利息免稅，保值增值以及其他合法收入，還需要相應(yīng)的繳納企業(yè)所得稅。這個并不合理。慈善法第七十九條規(guī)定，慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠。那么在稅法相關(guān)規(guī)定當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)予以配套和落實，2009年，財政部、稅務(wù)總局制定的《關(guān)于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》應(yīng)當(dāng)修訂了。

第六，進一步暢通非貨幣捐贈的路徑。根據(jù)慈善法第三十六條規(guī)定，捐贈財產(chǎn)包括貨幣、實物、房屋、有價證券、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等有形和無形財產(chǎn)。目前對于房屋、有價證券，股權(quán)，知識產(chǎn)權(quán)類等捐贈的操作規(guī)則并不明確，在實踐中相應(yīng)房屋捐贈，股權(quán)捐贈還存在眾多不明確和難以解決的問題，比如關(guān)于房屋過戶的稅費，股權(quán)捐贈后續(xù)管理，知識產(chǎn)權(quán)定價等問題。

第七，為慈善組織“走出去”暢通道路。疫情期間，中國慈善組織為世界抗疫也作出了突出貢獻。慈善組織作為第三部門，在對外交流交往，具有非常重要的價值。是講好中國故事，讓世界了解更真實的中國的一個重要的、民間化、社會化的路徑。但是，目前慈善組織“走出去”面對眾多的難題：如何走出去？政策如何配套？人員、資金、項目如何出去？一談到涉外就敏感的政治性問題，這些都讓中國慈善組織“走出去”面臨諸多的障礙。

第八，明確慈善信托的稅收優(yōu)惠。慈善信托是開展慈善活動的一種重要方式，應(yīng)該進一步落實慈善信托的稅收優(yōu)惠政策，并且進一步加強對慈善信托的規(guī)范管理，明確對慈善信托資金管理和使用的具體要求。

第九，給予慈善行業(yè)從業(yè)人員更多的鼓勵和支持。慈善事業(yè)發(fā)展，依賴于慈善從業(yè)人員的專業(yè)性。如果慈善事業(yè)從業(yè)人員薪資水平低下，就無法留住人才。人才政策上沒有相關(guān)的鼓勵和支持，也不能吸引人才。那么，這個行業(yè)從業(yè)人員水平一直上不去慈善事業(yè)的發(fā)展，也就陷入了一個惡性循環(huán)：由于慈善行業(yè)從業(yè)人員水平參差不齊，黨、政府以及民眾看不到慈善的價值，還是把慈善事業(yè)看成簡單的獻愛心，于是慈善法律政策就越發(fā)不關(guān)注慈善人才培養(yǎng)，慈善人才就更難發(fā)展。

第十，進一步宣傳普及慈善法。慈善法實施了四周年了，但是各政府部門，社會各界，對慈善法的學(xué)習(xí)遠遠不夠。慈善事業(yè)是各個領(lǐng)域、各個部門的重要補充。但是很多政府部門都會天然地認為慈善事業(yè)只是民政部門一家的事情，在制定相關(guān)政策的時候，也不去了解慈善法的規(guī)定。同樣，也有慈善組織并沒有很好的去學(xué)習(xí)和運用慈善法。慈善法宣傳普及依然不夠。

以上，是我對慈善法實施四年以來的真實感受，也是基于自己的工作，對進一步貫徹落實慈善法提十點實務(wù)建議。當(dāng)然我的十個建議，都是針對慈善法立法目的，立腳點在如何進一步發(fā)展慈善事業(yè)。我知道，發(fā)展的同時也應(yīng)當(dāng)考慮如何規(guī)范慈善活動，完善監(jiān)督和管理，這個是慈善法執(zhí)法檢查另一個重要問題了。

來源：致誠社會組織

作者：何國科

北京市致誠律師事務(wù)所律師

北京致誠社會組織矛盾調(diào)處與研究中心執(zhí)行主任