告誡制度、人身安全保護(hù)令、緊急庇護(hù)等面臨困境；多省份出臺(tái)落實(shí)《反家暴法》的地方性法規(guī)

山東22歲女子方洋洋不孕被夫家虐待致死、藏族姑娘拉姆被前夫用汽油大面積燒傷、朔州男子撞人后砸死妻子、張培萌妻子稱被家暴、杭州殺妻男子曾對前妻家暴……性別暴力、家暴成為今年輿論場的高頻詞。

北京為平婦女權(quán)益機(jī)構(gòu)今年發(fā)布的報(bào)告顯示，從2016年3月1日《反家暴法》實(shí)施至2019年12月31日，僅公開報(bào)道的涉家暴命案就至少有942起，致死1214人，其中致死女性至少920人，占76%，即平均每五天至少有三名婦女因家庭暴力致死。

4年前，我國首部針對家庭暴力的專門立法《反家暴法》正式實(shí)施，家暴不再是“家事”，告誡制度、人身安全保護(hù)令、緊急庇護(hù)等措施，讓公權(quán)力介入阻斷家暴有法可依。然而，《反家暴法》為何沒能阻止方洋洋、拉姆悲劇的發(fā)生，她們何以致死？

11月25日是國際消除對婦女暴力日，新京報(bào)記者采訪了反女性暴力領(lǐng)域的學(xué)者、法官、律師、社會(huì)工作者以及家暴受害者，尋找實(shí)踐中反家暴的掣肘因素。

“徒法不足以自行”成為采訪對象的一個(gè)共識(shí)，法律的生命在于實(shí)施、落實(shí)。實(shí)踐中社區(qū)、公安、法院、民政救助是否能真正形成鏈條，發(fā)現(xiàn)、制止、隔離、緩沖家暴，發(fā)揮公權(quán)力的權(quán)威，而家暴另一端往往被忽略的施暴者，又該如何加以約束？

問題1 誰能發(fā)現(xiàn)家暴？

落空的強(qiáng)制報(bào)告：在司法實(shí)踐中未被激活

學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、救助管理機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)及其工作人員在工作中發(fā)現(xiàn)無民事行為能力人、限制民事行為能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案。

——《反家暴法》第十四條

2019年1月31日，山東德州方莊村22歲的方洋洋因不能懷孕被丈夫、公婆虐待致死，去世時(shí)體重僅60多斤。據(jù)媒體報(bào)道，2018年以來，方洋洋被丈夫、公婆打、凍、餓、罰站等，持續(xù)時(shí)間長達(dá)半年。

根據(jù)《反家暴法》第十四條的規(guī)定，方洋洋所在村的村委會(huì)負(fù)有強(qiáng)制報(bào)告的責(zé)任，然而在方洋洋案中，強(qiáng)制報(bào)告制度難覓蹤影。

中華女子學(xué)院法學(xué)院講師劉永廷說，在方洋洋案中，強(qiáng)制報(bào)告制度落空了。

“應(yīng)反思對于方洋洋這種無民事行為能力或者限制民事行為能力人，監(jiān)護(hù)人對他們實(shí)施暴力、實(shí)施侵害的時(shí)候，國家怎樣有效地介入。”北京市振邦律師事務(wù)所合伙人李瑩說。

劉永廷分析，強(qiáng)制報(bào)告制度沒有真正施行起來原因有三:一是相關(guān)法律宣傳不到位，相關(guān)人員對家庭暴力的認(rèn)識(shí)及自己要承擔(dān)的強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)不太清楚；二是負(fù)有強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的單位怕得罪加害人；三是不履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)所需要承擔(dān)的法律責(zé)任并不重。

長期關(guān)注女性反暴力維權(quán)的北京市千千律師事務(wù)所執(zhí)行主任呂孝權(quán)認(rèn)為，強(qiáng)制報(bào)告制度在司法實(shí)踐當(dāng)中并未被激活。

據(jù)其分析，強(qiáng)制報(bào)告制度被束之高閣的原因在于《反家暴法》的第三十五條。該條表示，上述責(zé)任主體未依照本法第十四條規(guī)定向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，造成嚴(yán)重后果的，由上級(jí)主管部門或者本單位對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

呂孝權(quán)認(rèn)為，剛性監(jiān)督問責(zé)機(jī)制才是有威懾力的，法條中“處分”二字“輕描淡寫”。

“處分指的是什么？批評教育算處分吧？警告算處分吧？如果是黨員可能是黨紀(jì)處分。”“這些分量很輕的，說明強(qiáng)制報(bào)告如此有效的反家暴預(yù)防措施，在基層貫徹落實(shí)中沒有一個(gè)強(qiáng)有力的后盾。”

呂孝權(quán)直陳，一個(gè)軟法，必定導(dǎo)致在司法實(shí)踐中的貫徹執(zhí)行大打折扣。

問題2 誰來制止家暴?

迷失的告誡書：格式不統(tǒng)一 使用過少

家庭暴力情節(jié)較輕，依法不給予治安管理處罰的，由公安機(jī)關(guān)對加害人給予批評教育或者出具告誡書。告誡書應(yīng)當(dāng)包括加害人的身份信息、家庭暴力的事實(shí)陳述、禁止加害人實(shí)施家庭暴力等內(nèi)容。

——《反家暴法》第十六條

發(fā)現(xiàn)暴力后，誰來制止？反家暴中，公權(quán)力鏈條的一個(gè)重要環(huán)節(jié)是公安機(jī)關(guān)。

早在2008年多部門出臺(tái)的《關(guān)于預(yù)防和制止家庭暴力的若干意見》就要求，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立家庭暴力案件投訴點(diǎn)，將家庭暴力報(bào)警納入“110”出警工作范圍。《反家暴法》第十五條也明確，公安機(jī)關(guān)接到家庭暴力報(bào)案后應(yīng)當(dāng)及時(shí)出警，制止家庭暴力。然而方洋洋表哥在接受采訪時(shí)回憶，開始就懷疑表妹被軟禁，警方稱理由不成立，兩人是合法夫妻，不存在綁票、軟禁。

一個(gè)多月前引起廣泛關(guān)注的拉姆案中也出現(xiàn)了類似的情節(jié)。據(jù)報(bào)道，拉姆經(jīng)常報(bào)案，曾到達(dá)現(xiàn)場的民警看到兩家人吵架，判斷這是家庭糾紛，除了“警告男方不要太過分”外愛莫能助。就這樣，斬?cái)啾┝Φ臋C(jī)會(huì)一再被錯(cuò)失。

“目前一些執(zhí)法部門觀念陳舊、業(yè)務(wù)培訓(xùn)不夠。部分警察認(rèn)為家暴是家務(wù)事，擔(dān)心公權(quán)力介入會(huì)破壞家庭關(guān)系，沒把家暴當(dāng)案件看待。”有30年從警經(jīng)歷的湖北監(jiān)利市公安局退休民警萬飛直言。

告誡制度曾在反家暴立法中被視為一項(xiàng)創(chuàng)新。萬飛表示，告誡書能給施暴者帶來強(qiáng)烈的心理沖擊，直接說明家暴是違法行為，如果再犯會(huì)有什么后果，遠(yuǎn)比口頭處置的干預(yù)力度大得多。

湖北監(jiān)利從2015年開始對家暴復(fù)發(fā)率進(jìn)行檢測，截至2019年，告誡將家暴復(fù)發(fā)率由口頭處置的12%左右降到1%多一點(diǎn)。

再以深圳為例，寶安區(qū)公安分局2019年1-8月共開出《家庭暴力告誡書》221份，同比上升453%。

然而在更大的樣本中，告誡制度的落實(shí)情況并不樂觀。呂孝權(quán)代理涉家暴案件12年，從未做成功一例告誡書。這并非個(gè)例。

《反家暴法》實(shí)施當(dāng)年，截至11月，上海市公安機(jī)關(guān)開具告誡書44份，然而受理、妥善處置家暴類矛盾糾紛則達(dá)2700余起。2016年，山東德州公安部門截至11月接到家暴報(bào)警238起，僅發(fā)出2份告誡書。

“出具告誡書對警察來說并不復(fù)雜，但一些警察沒有經(jīng)過培訓(xùn)，不知道《反家暴法》和公安部門的聯(lián)系。”萬飛說。

此外，公安機(jī)關(guān)所有的法律文書都有全國統(tǒng)一的規(guī)范格式，唯獨(dú)告誡書沒有。萬飛表示，目前各個(gè)省的告誡書連名稱都不統(tǒng)一，大多數(shù)地方叫家庭暴力告誡書，廣東叫反家庭暴力告誡書，江蘇叫制止家庭暴力告誡書。缺乏全國統(tǒng)一的告誡制度是當(dāng)前告誡措施使用過少的主要原因之一。

呂孝權(quán)還提到立法層面的問題。《反家暴法》第十六條規(guī)定，家庭暴力情節(jié)較輕，依法不給予治安管理處罰的，由公安機(jī)關(guān)對加害人給予批評教育或者出具告誡書。告誡書應(yīng)當(dāng)包括加害人的身份信息、家庭暴力的事實(shí)陳述、禁止加害人實(shí)施家庭暴力等內(nèi)容。

“這是一個(gè)二選一的制度設(shè)計(jì)”，公安機(jī)關(guān)可以給予批評教育或者出具告誡書。在司法實(shí)踐中，很多民警接到家暴案件報(bào)警到現(xiàn)場后，只要不是特別嚴(yán)重，他們都會(huì)采取批評教育的方式。呂孝權(quán)分析，如果是“應(yīng)當(dāng)”，這就是公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，不出具需承擔(dān)不作為甚至瀆職的法律責(zé)任。

問題3 誰來隔離家暴?

困境中的人身安全保護(hù)令：簽發(fā)比例低 屢遭執(zhí)行難

當(dāng)事人因遭受家庭暴力或者面臨家庭暴力的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)，向人民法院申請人身安全保護(hù)令的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。

——《反家暴法》第二十三條

母親曾遭家暴的梨子回憶，從自己高中開始，父親就家暴母親，次數(shù)越發(fā)頻繁。母親想過離婚，但父親經(jīng)常威脅：“離婚了還是不會(huì)放過你和你家人。”

“報(bào)警能解決問題嗎？警察走了萬一有更嚴(yán)重的暴力呢？”這是梨子和媽媽擔(dān)心的。

如何給暴力設(shè)置隔離地帶？《反家暴法》用一章的篇幅明確了“人身安全保護(hù)令”：家庭暴力發(fā)生后，受害人可以向人民法院申請人身安全保護(hù)，保護(hù)措施包括禁止被申請人騷擾、跟蹤、接觸申請人及其相關(guān)近親屬；責(zé)令被申請人遷出申請人住所等。

《反家暴法》實(shí)施當(dāng)天，北京、湖南、福建、江蘇、浙江、山東等地就分別簽發(fā)了各自省份的首張人身安全保護(hù)令。

不過，呂孝權(quán)這幾年的感受是，法院人身保護(hù)令的簽發(fā)門檻越來越高，受害方在申請保護(hù)人的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)提高，甚至比照離婚訴訟對施暴人家暴行為認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。

呂孝權(quán)解釋，人身安全保護(hù)令是民事強(qiáng)制措施，申請人身安全保護(hù)令，理應(yīng)對證據(jù)進(jìn)行形式上的審查，只需要證明被害人曾經(jīng)遭受這樣的暴力或者面臨家庭暴力的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)即可。而離婚訴訟中家庭暴力的認(rèn)定，涉及在離婚訴訟中施暴方的相關(guān)實(shí)體權(quán)利被克解的問題，應(yīng)該是一個(gè)實(shí)質(zhì)性的證據(jù)審查。

長沙市岳麓區(qū)法官劉群曾撰文表示，法院內(nèi)部關(guān)于人身安全保護(hù)令案件的本質(zhì)特征認(rèn)識(shí)不足，未建立起與案件性質(zhì)相匹配的工作機(jī)制，導(dǎo)致工作推進(jìn)的內(nèi)在動(dòng)力不足。“目前受理人身安全保護(hù)令案件的法院存在簽發(fā)比例低、簽發(fā)數(shù)量少等問題。人身安全保護(hù)令制度的推進(jìn)速度與成效堪憂。”

一位不愿具名的法官提到，法院對家暴肯定是零容忍的態(tài)度，但對于證據(jù)的審查也應(yīng)該嚴(yán)謹(jǐn)，此前出現(xiàn)過受害方偽造證據(jù)的情況。

數(shù)據(jù)顯示，截至2018年12月底，全國法院共審查5860件人身安全保護(hù)令申請案件，發(fā)出3718份人身安全保護(hù)令，核發(fā)率為63%。

執(zhí)行難也成了人身安全保護(hù)令的桎梏。多位受采訪對象表示，人身安全保護(hù)令的執(zhí)行主體在立法時(shí)存在爭論。從資源調(diào)動(dòng)、協(xié)調(diào)能力等來看，公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)行主體更為合適，但最終妥協(xié)的方案是“誰簽發(fā)誰執(zhí)行”。

劉群直言，目前人民法院在自行執(zhí)行人身安全保護(hù)令過程中屢遭執(zhí)行難。比如，送達(dá)和執(zhí)行過程中遭遇暴力抗拒、拘留處罰執(zhí)行過程中遭拘留場所拒收、協(xié)助執(zhí)行通知書被拒收等。

問題4 誰來緩沖暴力？

冷落的庇護(hù)所：入住率遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足

縣級(jí)或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府可以單獨(dú)或者依托救助管理機(jī)構(gòu)設(shè)立臨時(shí)庇護(hù)場所，為家庭暴力受害人提供臨時(shí)生活幫助。

——《反家暴法》第十八條

今年9月，梨子的爸爸從廚房拿起的菜刀，成了梨子和媽媽的一個(gè)噩夢，當(dāng)時(shí)她倆死死地抵住臥室門，用凳子、枕頭擋住。“連夜收拾東西，先去了我舅舅家住，待了一晚上后又去了其他親戚家。”一直到9月底，兩個(gè)人再?zèng)]有回家。開學(xué)后，梨子和媽媽一起來了北京。但梨子對庇護(hù)所并不知曉。

據(jù)全國婦聯(lián)的數(shù)據(jù)，2016年全國有家暴庇護(hù)場所2000余家，然而2015年全年僅為受害人提供庇護(hù)服務(wù)149人次。

新京報(bào)記者近日探訪北京、上海、重慶、南京、昆明等多地的庇護(hù)所發(fā)現(xiàn)，庇護(hù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量以及入住率遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

多位接受記者采訪的工作人員反映，庇護(hù)所存在人員編制受困、經(jīng)費(fèi)有限、缺乏專業(yè)人員以及宣傳力度不夠?qū)е轮獣远鹊偷染骄场?/p>

問題5 誰來約束施暴者？

被忽視的施暴者：矯治非強(qiáng)制

工會(huì)、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等應(yīng)當(dāng)對實(shí)施家庭暴力的加害人進(jìn)行法治教育，必要時(shí)可以對加害人、受害人進(jìn)行心理輔導(dǎo)。——《反家暴法》第二十二條

在反家暴工作中，施暴者往往成為被忽略的一環(huán)。如果并未達(dá)到刑事案件標(biāo)準(zhǔn)以及治安管理處罰標(biāo)準(zhǔn)，是否對施暴者無從約束？

梨子曾和媽媽建議父親去做心理咨詢，也曾讓親戚幫忙勸過，但都沒有回應(yīng)。

呂孝權(quán)介紹，在一些國家，對于施暴者的矯治是強(qiáng)制性的。“施暴后，法庭簽發(fā)禁令，施暴人必須在一定期限內(nèi)到強(qiáng)制矯治的機(jī)構(gòu)接受不低于12個(gè)月的行為心理矯治。若不執(zhí)行，將承擔(dān)法律后果。”

呂孝權(quán)稱，《反家暴法》第二十二條的規(guī)定并非嚴(yán)格意義上的強(qiáng)制措施，工青婦聯(lián)等主體與國外的警察、法院等司法機(jī)關(guān)相比，約束力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

“白絲帶終止性別暴力男性熱線”負(fù)責(zé)人方剛表示，自2010年熱線便為家庭暴力施暴者中的男性提供幫助。去年9月至今年1月，方剛組織了《反家暴法》頒布后第一個(gè)施暴者團(tuán)體輔導(dǎo)小組，得到了全國婦聯(lián)權(quán)益部的支持。“很難，”方剛說，召集人是最難的，“我們準(zhǔn)備了幾年都沒做成。因?yàn)椴幌駠馐欠蓮?qiáng)制的。”

鏈接

多地出臺(tái)地方性法規(guī)落實(shí)反家暴

近年來，向婦聯(lián)投訴家庭暴力的婦女人數(shù)降低，惡性家暴案件數(shù)量也在降低。全國婦聯(lián)信訪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年婦聯(lián)系統(tǒng)收到家暴投訴39371件，比上一年少了4700多件，降低11%，2019年家暴投訴為36002件，比上一年減少了3300件，降低8.4%。

目前，山東、湖北、湖南、貴州等省份均出臺(tái)了落實(shí)反家庭暴力法的地方性法規(guī)。吉林的地方性法規(guī)中，增加了對中止妊娠六個(gè)月內(nèi)的婦女遭受家庭暴力應(yīng)當(dāng)給予特殊保護(hù)的規(guī)定。《內(nèi)蒙古自治區(qū)反家庭暴力條例》設(shè)立了失信聯(lián)合懲戒制度，規(guī)定加害人實(shí)施家庭暴力，受到治安管理處罰或者違反人身安全保護(hù)令的，有關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法納入社會(huì)信用信息平臺(tái)，實(shí)行失信聯(lián)合懲戒。

“對家暴零容忍不應(yīng)該僅僅是一個(gè)口號(hào)，更多的是國家責(zé)任、社會(huì)責(zé)任，是我們每一個(gè)公民或者是每一個(gè)執(zhí)法人員應(yīng)盡的義務(wù)。”北京市振邦律師事務(wù)所合伙人李瑩說。

聲音

對施暴人矯治，如果沒有法律、沒有公權(quán)力撐腰，靠民間自愿來做千難萬難。人家本來只要花一分鐘，你可能就要花一個(gè)小時(shí)。——北京市千千律師事務(wù)所執(zhí)行主任呂孝權(quán)

（記者 王俊 張璐 吳婷婷）