近年來(lái)，兒童保障問(wèn)題受到高度關(guān)注。深圳市有關(guān)部門積極落實(shí)政策要求，積極落實(shí)各項(xiàng)權(quán)益保障措施，但以戶籍為獲取福利的制度設(shè)計(jì)，尚沒(méi)達(dá)到“基本公共服務(wù)覆蓋全民、兜住底線、均等享有”的要求。在“兒童優(yōu)先原則”已確立為國(guó)家戰(zhàn)略和深圳社會(huì)主義先行示范區(qū)戰(zhàn)略要求下，深圳應(yīng)該要在這方面做出探索、先行示范。為此我建議：

一、 確立以兒童為中心，優(yōu)先發(fā)展兒童福利事業(yè)的政策導(dǎo)向

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出：“堅(jiān)持兒童優(yōu)先發(fā)展”兒童福利是當(dāng)代社會(huì)福利體系的核心，兒童權(quán)利的促進(jìn)與保護(hù)更是社會(huì)治理的關(guān)鍵。對(duì)婦女及女童進(jìn)行投資對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很多的積極的增值效益。兒童和青年構(gòu)成世界人口的半數(shù)。因此向他們投資對(duì)于提高勞動(dòng)隊(duì)伍的生產(chǎn)力和一國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)至為關(guān)鍵。

綜合考慮當(dāng)前我市兒童福利政策環(huán)境以及兒童福利政策實(shí)施中出現(xiàn)了種種問(wèn)題，需要建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和兒童福利需求相適應(yīng)的適度普惠的兒童福利制度。第一，確立以兒童為中心，優(yōu)先發(fā)展兒童福利事業(yè)的政策導(dǎo)向。至少包括以下5個(gè)原則：

（一）依法保護(hù)原則。法律是具有強(qiáng)制性的制度規(guī)范，效率層級(jí)較高，在兒童身心發(fā)展的全過(guò)程，要通過(guò)法律法規(guī)的制度化的形式，切實(shí)保障兒童合法權(quán)利，促進(jìn)兒童全面健康成長(zhǎng)。

（二）兒童優(yōu)先原則。兒童是國(guó)家的未來(lái)，對(duì)兒童投資就是對(duì)國(guó)家未來(lái)投資。一切針對(duì)兒童的服務(wù)必須以保護(hù)兒童利益出發(fā)，圍繞兒童的利益展展開(kāi)，以“兒童第一”為原則。在制定法律法規(guī)、政策規(guī)劃和配置公共資源等方面，要把兒童的福利需求擺在重要位置，優(yōu)先考慮兒童的福利需求。

（三）兒童最大利益原則。在制定相關(guān)政策時(shí)，要從兒童身心發(fā)展特點(diǎn)和切身利益出發(fā)，以滿足兒童的福利需求基本依據(jù)，以有利于兒童的健康、全面發(fā)展為基本出發(fā)點(diǎn)，切實(shí)保障兒童利益的最大化。

（四）兒童平等發(fā)展原則。兒童是人生的起步階段，創(chuàng)造公平社會(huì)環(huán)境，確保兒童不因戶籍、地域、性別、民族、信仰、受教育程度，身體狀況、家里財(cái)產(chǎn)狀況受到任何歧視，確保所有流動(dòng)兒童、流浪兒童、留守兒童、服刑人員子女、患病兒童、孤殘等困境兒童與正常兒童一樣都能享有平等的權(quán)利和公平的機(jī)會(huì)。

（五）兒童參與原則。兒童福利政策的制定過(guò)程中要暢通兒童意見(jiàn)表達(dá)的渠道，創(chuàng)造有利于兒童參與的社會(huì)環(huán)境。

二、 加強(qiáng)兒童福利政策的頂層設(shè)計(jì)，建立全方位、綜合性兒童福利政策體系

兒童福利政策體系的建立不僅反映了一個(gè)國(guó)家福利水平的成熟程度，也標(biāo)志著一個(gè)國(guó)家的社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的總體水平。就當(dāng)前而言，由于我市兒童福利政策的碎片化和執(zhí)行體制的松散化性，造成資源使用的重復(fù)和浪費(fèi)現(xiàn)象，降低了政策實(shí)施效果。兒童福利政策導(dǎo)向應(yīng)逐步定位在有利于兒童的身心全面發(fā)展的層面上，在完善孤兒保障制度和困境兒童分類保障制度的基礎(chǔ)，推動(dòng)兒童福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變，并在此基礎(chǔ)上制定相關(guān)法律和政策，完善基本公共服務(wù)體系，增加財(cái)政對(duì)兒童福利的投入，逐步實(shí)現(xiàn)兒童基本公共服務(wù)均等化。

（一）研究和梳理全市各級(jí)各部門的兒童福利政策，加強(qiáng)兒童福利政策的部門協(xié)調(diào)和福利資源整合，引導(dǎo)各有關(guān)部門和地方探索有效的政策措施和工作方法。

（二）加強(qiáng)兒童綜合保障體系建設(shè)。

以生活、監(jiān)護(hù)“兩兜底”為重點(diǎn)，以教育、醫(yī)療、康復(fù)、住房“四保障”為基礎(chǔ)，對(duì)包括孤兒、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童、重度殘疾和三、四級(jí)精神、智力殘疾兒童、患重病和罕見(jiàn)病兒童、低保及低保邊緣家庭兒童、流浪兒童等在內(nèi)的困境兒童從基本生活、教育保障、醫(yī)療保障、康復(fù)保障、住房保障和就業(yè)幫扶等方面明確保障措施，推動(dòng)政策創(chuàng)制、加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，建立市、區(qū)、街道和社區(qū)四級(jí)兒童福利指導(dǎo)機(jī)制，到2025年，實(shí)現(xiàn)全市兒童福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋。

（三）進(jìn)一步完善兒童保障工作體系。

家庭作為兒童養(yǎng)育的第一責(zé)任主體，承擔(dān)幼有所育的大部分費(fèi)用，當(dāng)家庭遭遇臨時(shí)性或持久性的困難時(shí)，政府履行保基本的兜底責(zé)任，社會(huì)提供補(bǔ)位性質(zhì)的幫助和支持。政府保基本兜底線主要是負(fù)責(zé)政策保障對(duì)象的相關(guān)投入、政府投資項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、公益性普惠性服務(wù)的補(bǔ)助和補(bǔ)貼、特定的獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助等，如公共衛(wèi)生、貧困地區(qū)兒童營(yíng)養(yǎng)包、基本醫(yī)療、公益性養(yǎng)育指導(dǎo)、兒童特困人員救助、孤兒保障、公辦托幼機(jī)構(gòu)等方面的支出。扎實(shí)推進(jìn)兒童福利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升硬件和設(shè)施設(shè)置，因地制宜優(yōu)化兒童福利設(shè)施區(qū)域布局；建好實(shí)體機(jī)構(gòu)，明確職能定位，完善市區(qū)兩級(jí)的兒童福利機(jī)構(gòu)和未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，建立基層兒童福利指導(dǎo)機(jī)制。

（四）加快建立整合性的兒童津貼制度。

我市加快建立針對(duì)特困、殘疾兒童等特殊群體的精準(zhǔn)補(bǔ)助，設(shè)立專項(xiàng)兒童津貼制度，實(shí)現(xiàn)以兒童為核心的精準(zhǔn)扶貧，在此基礎(chǔ)上探索普惠性的兒童津貼制度，細(xì)化兒童補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并將兒童營(yíng)養(yǎng)午餐計(jì)劃、學(xué)前教育補(bǔ)貼、兒童基本醫(yī)療補(bǔ)助和兒童大病統(tǒng)籌制度等兒童福利項(xiàng)目納入我市基本公共服務(wù)目錄。

（五）認(rèn)真實(shí)施“中國(guó)兒童友好社區(qū)促進(jìn)計(jì)劃”。

依據(jù)“兒童優(yōu)先、普惠公平、兒童參與、社區(qū)資源最大化”原則，認(rèn)真實(shí)施“中國(guó)兒童友好社區(qū)促進(jìn)計(jì)劃”，倡導(dǎo)建立最有活力的、更適合居住的、有利于兒童健康成長(zhǎng)的更有幸福感的社區(qū)，實(shí)現(xiàn)三個(gè)友好：政策友好、空間友好、服務(wù)友好，實(shí)現(xiàn)四個(gè)促進(jìn)：促進(jìn)服務(wù)型社區(qū)治理新模式，促進(jìn)社區(qū)兒童服務(wù)行業(yè)規(guī)范，促進(jìn)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)自我造，促進(jìn)兒童社會(huì)工作者專業(yè)化。

（六）加強(qiáng)兒童福利領(lǐng)域人才隊(duì)伍建設(shè)。

在我市推動(dòng)社會(huì)工作專業(yè)化建設(shè)背景，在政府引導(dǎo)下社會(huì)工作應(yīng)積極發(fā)揮其在兒童保護(hù)中的專業(yè)作用，針對(duì)家庭化流動(dòng)趨勢(shì)下的流動(dòng)兒童提供高效率的社會(huì)融入服務(wù)：一是切實(shí)加強(qiáng)基層兒童工作隊(duì)伍建設(shè)。配齊兒童督導(dǎo)員、兒童主任并落實(shí)好兒童督導(dǎo)員、兒童主任職責(zé)任務(wù)。二是加強(qiáng)社會(huì)工作在兒童領(lǐng)域的專業(yè)學(xué)科建設(shè)，建立與規(guī)范專業(yè)的兒童保護(hù)工作者隊(duì)伍。三是通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、孵化培育和公益創(chuàng)投等形式，鼓勵(lì)支持民間社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，在社區(qū)和學(xué)校配備社會(huì)工作者，分別協(xié)助提供教育輔導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、社會(huì)融入、未成年人行為矯治等專業(yè)服務(wù)，配合有關(guān)部門做好困境兒童家庭隨訪和對(duì)象核查工作，開(kāi)展監(jiān)護(hù)法制宣傳、情緒疏導(dǎo)、精神撫慰、安全和心理健康教育、隔代教育能力建設(shè)、社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、資源鏈接等服務(wù)工作。四是發(fā)揮教育、衛(wèi)生健康、民政等部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，做好困境兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)領(lǐng)域的社會(huì)工作服務(wù)。

（七）加強(qiáng)兒童權(quán)益保障領(lǐng)域的立法。

我市兒童福利發(fā)展需遵循立法先行的原則，避免碎片化、散而空的制度保障。必須通過(guò)制定一部總體性法規(guī)來(lái)明確兒童福利的基本思想和準(zhǔn)則，明確兒童福利的相關(guān)主體和各自權(quán)責(zé)、兒童福利的內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)來(lái)源和渠道、財(cái)政投入比例執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、管理和監(jiān)督體制的相關(guān)事宜。

三、 進(jìn)一步完善困境兒童分類保障制度，完善未成年人救助保護(hù)工作體系

2016年6月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童兒童保障工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕36號(hào)）明確，要以促進(jìn)兒童全面發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，強(qiáng)化加強(qiáng)履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的意識(shí)和能力，綜合運(yùn)用社會(huì)救助、社會(huì)福利和安全保障等政策措施，分類施策，精準(zhǔn)幫扶，為困境兒童健康成長(zhǎng)營(yíng)造良好環(huán)境。

（一）完善國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，建立獨(dú)立的未成年人保護(hù)責(zé)任主體機(jī)構(gòu)。

《民法典》、新修訂《未成年人保護(hù)法》正式確立了國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，設(shè)立了民政部門代表國(guó)家行使行政監(jiān)督干預(yù)未成年人監(jiān)護(hù)的條款，強(qiáng)化承擔(dān)國(guó)家監(jiān)護(hù)兜底職能。我市應(yīng)盡快推進(jìn)未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)、兒童福利機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與。建立受艾滋病影響兒童、服刑人員未成年子女的替代養(yǎng)護(hù)制度，為受艾滋病影響兒童和服刑人員未成年子女的生活、教育、醫(yī)療、公平就業(yè)提供制度保障。完善流浪兒童救助保護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系，健全流浪兒童生活、教育、管理、返鄉(xiāng)保障制度，對(duì)流浪兒童開(kāi)展教育、醫(yī)療服務(wù)、心理輔導(dǎo)、行為矯治和技能培訓(xùn)。建立16周歲以下流浪兒童登記制度，為流浪兒童享有教育、醫(yī)療保健等公共服務(wù)提供基礎(chǔ)。整合社區(qū)資源，完善以社區(qū)為依托，面向流浪人口家庭的管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提高服務(wù)能力。建立服務(wù)管理復(fù)合型工作隊(duì)伍，強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)能力，選調(diào)工作能力強(qiáng)、責(zé)任心強(qiáng)，具有社會(huì)工作、教育、心理、法律等專業(yè)學(xué)歷的人員充實(shí)未成年人保護(hù)工作隊(duì)伍，探索設(shè)立未成年人保護(hù)工作公職律師崗位。

（二）著力構(gòu)建社區(qū)治理為基礎(chǔ)，監(jiān)護(hù)干預(yù)為手段的未成年保護(hù)的工作網(wǎng)絡(luò)。

根據(jù)“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，進(jìn)一步健全市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)兒童工作服務(wù)體系。我市要以社區(qū)和家庭為基礎(chǔ)，進(jìn)行廣泛深入的兒童福利和青少年保護(hù)工作法規(guī)政策的社會(huì)宣傳，編印散發(fā)內(nèi)容豐富形式多樣的宣傳資料。

（三）重視殘疾兒童、困境兒童、留守兒童、流動(dòng)兒童及其他困境兒童的早期發(fā)展服務(wù)。

這些相對(duì)困難的兒童家庭社會(huì)地位較低、經(jīng)濟(jì)資源有限、生活條件較差，對(duì)子女早期發(fā)展投入相對(duì)較少。這些家庭兒童的成長(zhǎng)，更需要社會(huì)的關(guān)注和政府的幫扶。應(yīng)將困境兒童特別是重病重殘兒童、經(jīng)濟(jì)困難的留守兒童和流動(dòng)兒童家庭優(yōu)先納入公益性的幼有所育服務(wù)范圍，提高相關(guān)服務(wù)和保障標(biāo)準(zhǔn)，拓展服務(wù)內(nèi)容，采取更具個(gè)案針對(duì)性的服務(wù)方式。重點(diǎn)建立健全殘疾兒童社會(huì)救助、康復(fù)服務(wù)以及生活自理能力、社會(huì)適應(yīng)能力支持體系，完善留守兒童和流動(dòng)兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)，加強(qiáng)困境兒童分類保障。

（發(fā)言者系深圳市政協(xié)委員，深圳市救助管理站站長(zhǎng)、黨委書記、深圳市未成年人救助保護(hù)中心主任）