國民參政會是第二次國共合作的產物，在抗日戰爭中產生過相當重要的政治影響，增進了中國共產黨同各小黨派和各界進步人士的合作，在實際上鞏固了抗日民族統一戰線，我們黨的一些重要政策闡述均與之相關。

在危機中設立

七七事變后，國民黨在新組建的國防最高會議下面設了一個國防參議會，擬收集思廣益、支持抗戰之效，但成員幾經擴充也不過75人，難負抗戰民意機關重任。

1937年9月，以國共合作為基礎的抗日民族統一戰線在事實上正式形成后，動員全民族團結抗日迫切需要一個全國性的統戰組織或民意機構。國防參議會難當大任，國民大會又因戰爭無限期延后，此前共產黨所提議的民族統一聯盟又不被國民黨所接納，這就需要有其他的組織形式來代替。

12月21日晚上，周恩來、王明、博古一起面見蔣介石，商討推進國共合作時表示：中共愿意協助政府組織擴大國防參議會為民意機關以團結全國抗戰。蔣介石贊同這一意見。

迫于抗戰形勢帶來的巨大統治危機，國民黨決定于1938年3月29日召開臨時全國代表大會，討論抗日救國問題。3月1日，時任中共中央長江局（對外稱中共中央代表團）書記王明起草了一份建議書：《中共中央對國民黨臨時全國代表大會的提議》，提出鞏固和擴大各黨派團結抗日、健全民意機關、動員和組織民眾等三方面建議。

關于健全民意機關，《提議》指出：民意機關的形式，或為更擴大的國防參議會，或為其他形式均無不可，最主要的在于此機關要真能包括各抗日黨派、各軍隊、各有威信的群眾團體的代表，同時此機關要真有不僅建議和對政府咨詢的作用，而且能有商量國是和計劃內政外交的權力。雖然這份提議未經中共中央討論同意，但終究以中共名義向國民黨提出了。

步中共抗日救國十大綱領后塵，國民黨臨全大會也通過了《中國國民黨抗戰建國綱領》，從外交、軍事、政治等方面對抗戰建國做了規劃。其中明確提出：“組織國民參政機關，團結全國力量，集中全國之思慮與識見，以利國策之決定與推行。”3月31日，臨全大會正式通過《設國民參政會案》，明確指出國民參政會是在非常時期設立的，其職權和組織方法由中央執行委員會妥訂法規。

4月7日，國民黨五屆四中全會通過《國民參政會組織條例案》，開始組織參政會。

不是統戰組織

國民參政會從1938年7月6日在漢口召開第一次會議，到1948年3月在南京“破車不能再開”，三遷會址、歷經四屆，共召開13次全體會議。

國民參政會是國民政府設置，是處于政府之內的，所有重大事項國民黨中央執行委員會有最終決定權。實際運作也是如此，組織條例修訂、人員增補由國民黨中央執行委員會決定，開會需由國民政府發布命令。包括毛澤東等在內有黨派身份的參政員，是以“曾在各重要文化團體、經濟團體服務三年以上，著有信望，或努力國事信望久著之人員”而被選任、以個人身份出席會議的，并非以本黨派名義或代表黨派。同時，參政員并非經過公民普選或各黨派團體協商推薦產生，除第二至四屆的地方各省（市）人選由所在省（市）臨時參議會間接選舉外，其余均由國民黨中央執行委員會選定。

國民參政會雖有決議政府施政方針、提出建議、聽取政府施政報告、提出詢問案等權力，甚至后來又增加了調查權和初審國家預算權，但其提案、議案經大會審議通過后，對政府并不具有約束力。1944年9月抗戰漸趨結束時，參政員黃炎培在其《國民參政會六年九次大會的客觀檢討》中回顧歷次會議成果后認為：“六年九次集會之結果，究竟對于抗戰建國，貢獻有無、多少，就客觀的判斷，雖不得為‘無’，也許不能不感為‘少’。”

毛澤東等7位共產黨參政員在第一次會議召開前，發表了《我們對于國民參政會的意見》，指出：“在其產生的方法上，在其職權的規定上，國民參政會還不是盡如人意的全權的人民代表機關。”青年黨參政員曾琦從正面角度說：“參政會雖然不是純粹的民意機關，但至少是準民意機關。”國社黨參政員羅隆基認為：“參政會在人選方面，我們不能說完全滿足人民之意。”

盡管如此，國民參政會還是囊括了中國各主要黨派和各方面代表人物。除共產黨外，其他如后來組成中國民主政團同盟的三黨三派領導人物以及較有名望的專家學者也被邀請。因此，一屆一次會議召開前后，國內輿論給予高度評價，寄予熱切期望。中共參政員發表意見指出：“國民參政會之召開，顯然表示著我國政治生活向著民主制度的一個進步，顯然表示著我國各黨派、各民族、各階層、各地域團結統一的一個進展。”漢口《大公報》發表社評認為：“我們相信這個統一團結的表示，在精神上給予敵人的打擊，不啻十萬大兵！這是國民參政會的最大收獲，也是我們國家的極大成功。”第三黨領導人章伯鈞指出，參政會之召集，“可正告敵人：中國將繼續抗戰到底，爭得最后勝利，以擊破敵人新的引誘陰謀”。其他各黨派和進步人士這一時期也都給予了高度評價。

共產黨同中間黨派的合作

中國共產黨同中間各小黨派在國民參政會上的合作，主要表現在抗戰時期為堅持抗戰、團結、民主，反對妥協、分裂、獨裁而進行的合作。

在一屆二次會議召開前，武漢、廣州失陷，國民黨副總裁、國民參政會議長汪精衛連續對記者發表談話，大放“和平”煙幕，制造投降輿論。會議開幕后，來自中共、救國會、第三黨、職教派、鄉村建設派等方面的參政員73人聯合提案，以“擁護蔣委員長抗戰到底”為口號，孤立打擊汪精衛集團。華僑參政員陳嘉庚身在海外未能蒞會，但是發來了一句話的“電報提案”：“官吏談和平者以漢奸論罪。”有超過20人迅速聯署了這一要求。按慣例，提案付諸會議討論時，需由議長在大會宣讀題目，汪精衛在宣讀“官吏談和平者以漢奸論罪”時，面色變得蒼白，在激烈討論期間神情非常不安。這一時期，共產黨和各黨派、無黨派愛國人士在國民參政會上圍繞團結抗戰這一主題，相互配合，有力維護了抗日民族統一戰線。

1939年9月一屆四次會議召開前，面對國民黨實行《限制異黨活動辦法》等形勢，共產黨和各小黨派參政員就國民參政會提案加強了溝通。據參政員鄒韜奮回憶：“大家交換意見及商討研究的結果，認為如果真正實行憲法，實現民主政治，便可制止危機，使國家走上康莊大道，于是各方分頭起草關于這件事的提案。”四次會上，共產黨和各小黨派參政員共聯署提出了6個關于民主政治的提案，要求國民黨改革政治、結束黨治、保障黨派合法地位、施行憲政。蔣介石一看情形不對，便下令讓國民黨參政員孔庚也提出了一份不到100字的請政府《定期召集國民大會制定憲法開始憲政案》。經過激烈辯論，七案合并審查，大會最終通過了《請政府明令召開國民大會，制定憲法，實施憲政》的決議案。

國民參政會每次會議提案多則400余件，少則八九十件，覆蓋各個方面，但具體實施了多少，實際效果如何？1939年2月重慶《大公報》就警告：“國家既饑且渴，需食需飲，而不需多讀菜單。國民參政會隔三月一開，議員忙提案，院部忙答復，假若不更為統一的確實的規劃與調整，則若干議案，必然限于紙上文章。參政會以菜單去，各院部又以菜單來，依然不能使國家充饑止渴。”鄒韜奮因生活書店屢次被封，在二屆一次會議前憤而辭任參政員，怒斥“提議等于廢紙，會議徒具形式”。參政員錢端升等人1944年9月在三屆三次會議上提案稱：“本會歷屆之建議事項，論其內容與文辭，無不頭頭是道，件件皆通。茍其中有十分之一二真獲實施，情勢必遠勝于今日，而隱患亦可以不萌。”

兩次反共高潮的影響

國民參政會在國共合作的高潮中誕生，在團結抗戰和摩擦分裂中發展，在反共內戰的喧囂中淪為國民黨御用工具，其歷史大略可劃分為前（主要是1938年至1940年第一屆會議時期）、中（1941年二屆一次會議至1944年三屆三次會議）、后（1945年至1948年的第四屆會議期間）三個時期。這當中，國民黨發動的前兩次反共高潮是重要轉折點。

第一次反共高潮改變了中共對國民參政會的態度。在此之前，中共把國民參政會作為國民黨刷新政治的重要開端和基礎，努力借此推動國民黨向進步方向轉變。首次會議召開前，中共的7位參政員聲明將“以最積極、最熱忱、最誠摯的態度去參加國民參政會的工作”，在前四次會議上共領銜提交了12件提案。隨著1939年冬至1940年春出現國民黨軍隊圍攻陜甘寧邊區的反共事態，毛澤東2月份一度指示拒絕出席4月召開的一屆五次會議。盡管后來為了維護團結大局，董必武等人出席了會議，但中共從此再也沒有在會上領銜提過提案，對國民黨也開始從正面引導為主，轉為批評斗爭為主，當然目的都是為了維護國共合作、實現團結抗戰與國內和平。

1941年1月的皖南事變改變了國民參政會的命運。皖南事變是國民黨第二次反共高潮的頂點。在此之前，雖經第一次反共高潮，但我們黨在參政會主要還是展現團結合作的態度，各小黨派對國民黨也都抱有一些幻想，國民參政會的主導方面仍然是團結抗戰。事變之后，各小黨派深感驚懼和失望，進一步認清了國民黨，加強了內部聯合。共產黨參政員則拒絕參加二屆一次會議，后雖參加了二屆二次會議和三屆的會議，但國民參政會的進步性逐漸喪失，開始成為國民黨壓迫鉗制抹黑共產黨的平臺，國共雙方在參政會上的政治斗爭愈見劇烈。

民盟等中間黨派更加傾向共產黨，在會上注意同中共協調立場、加強合作。其領導人羅隆基在1945年5月抨擊道：國民參政會不過是國民黨政府用來掩飾國際視聽的一種工具，對于國內黨派團結實不能起任何作用，而且“絕不能引起社會上任何良好印象”。同年7月抗戰勝利前夕，國民黨民主同志聯合會發言人就召開第四屆國民參政會發表談話稱：“參政會由點綴門面漸變而為御用機關之后，其開會與否，本與國計民生無干，久已為各黨各派及全國人民所不重視。”舊政協五項協議被國民黨六屆二中全會推翻后，國民參政會在國民黨的把控下作出擁護二中全會的決議。毛澤東指出：國民黨的所作所為，“把一個表示團結抗日的國民參政會，變成了制造反共輿論，準備國內戰爭的國民黨御用機關”。

到了1948年3月，正如新華日報社論所說，這輛破車已經不能再開了。

（作者系北京市人民政協理論與實踐研究會秘書長）