本報記者 徐艷紅

我國長期以來實行逮捕和羈押不分的制度，但羈押并不是一種獨立的強制措施，犯罪嫌疑人、被告人只要被拘留其實就已經處在被羈押狀態，而不是在被逮捕后。為此，全國人大代表，廣東省律師協會會長、廣東勝倫律師事務所主任肖勝方2019年、2020年、2021年連續三年提交了建議修改刑訴法，完善羈押必要性審查制度的議案。

我國刑訴法第85至第95條對犯罪嫌疑人、被告人被拘留后的權利保障問題，雖然從“逮捕必要性審查”和“羈押必要性審查”兩個方面作出了規定，但規定較為簡單、片面，可操作性不強，且缺乏違反規定的責任承擔條款。

為此，肖勝方建議將逮捕必要性審查制度和羈押必要性審查制度合并為羈押必要性審查，即將羈押必要性審查的啟動時間，前置到偵查機關采取刑事拘留時，將羈押必要性審查的范圍涵蓋到整個訴訟階段，增設當事人不服審查結果的救濟途徑，引導司法人員逐步樹立“不羈押為主、羈押為輔”的司法理念，最大限度地從立法層面保障人權。

現行有關羈押必要性審查法律規定失之簡單，操作性不強

我國刑訴法第95條規定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在10日以內將處理情況通知人民檢察院。”

肖勝方說，該規定無疑是刑訴法修改后的一個重大飛躍，但至今，與該條款配套的司法解釋只有最高人民檢察院于2016年頒布的《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定（試行）》，且該規定失之簡單，操作性不強。

刑訴法第96條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關如果發現對犯罪嫌疑人、被告人采取強制措施不當的，應當及時撤銷或者變更。公安機關釋放被逮捕的人或者變更逮捕措施的，應當通知原批準的人民檢察院。”

該規定勉強可納入羈押必要性審查的范疇，但都屬于“自我發現”的范疇，實踐中很難發揮作用。

刑訴法第97條規定：“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人有權申請變更強制措施。人民法院、人民檢察院和公安機關收到申請后，應當在三日以內作出決定；不同意變更強制措施的，應當告知申請人，并說明不同意的理由。”

肖勝方表示，該規定雖然可能涉及羈押強制措施的變更，但這不是真正意義的羈押必要性審查。實踐中，無論是犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬還是辯護人，依據該規定申請變更強制措施的成功率幾乎為零。

現行羈押必要性審查法律規定的不足之處

現行法律規定的羈押必要性審查開始時間為犯罪嫌疑人、被告人被逮捕之后，而在此之前的審查批捕由檢察機關負責。“雖然法律規定檢察機關可以詢問證人等訴訟參與人，聽取辯護律師的意見，但由于缺乏監督機制，導致司法實踐中，經審查批準逮捕后，已經產生既定效果，之后的羈押必要性審查形同虛設。”肖勝方說。

刑訴法第95條僅規定了人民檢察院依職權啟動羈押必要性審查程序，當事人及辯護律師雖然有權提出申請，但是否啟動的決定權完全取決于檢察機關，如果人民檢察院不主動啟動或不受理申請，羈押必要性審查程序就無從提起。

另外，根據刑訴法第95條之規定，檢察機關經過審查之后，即使認為沒有羈押必要的，也只有建議權而無決定權，某種程度上使羈押必要性的審查游離于監督機制之外，不利于保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權益。

而且，刑訴法第95條未確立審查結果的救濟機制，在被羈押人及其家屬對審查決定不服時，沒有救濟機制來維護其自身的合法權利，缺乏法定的救濟途徑，無法充分維護其自身的合法權益。

再者，司法實踐中，羈押必要性審查一般僅限于犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后的特定時間。根據《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定（試行）》的規定，檢察機關在收到申請材料后一般在3個工作日以內提出是否立案審查的意見，立案之后的結案時間為10到15個工作日，因此，肖勝方稱，羈押必要性審查最多只有18個工作日就結案，而結案之后，無論案件處于哪個訴訟階段，羈押必要性審查都無法再重新啟動，這導致羈押必要性審查制度的適用范圍極其狹窄。

建議建立羈押必要性全程審查制度，完善審查結果的救濟機制

2020年10月9日，最高人民檢察院、副檢察長孫謙在廣東省人民檢察院召開專題調研座談會，就檢察機關服務經濟社會發展、服務粵港澳大灣區建設聽取部分全國人大代表、政協委員意見建設。會上，肖勝方又特別建議“持續開展羈押必要性審查工作，降低審前羈押率”。該建議得到了最高人民檢察院的重視和答復。最高檢認為，當前我國羈押率過高，必須充分重視。準備對在押犯罪嫌疑人開展全面篩查，下一步將細化逮捕適用標準，規范逮捕程序，探索社會危險性量化評估標準，防止構罪即捕。收到最高檢的專門復函，肖勝方很是高興，他說“為最高檢尊重代表的履職，重視代表的意見建議”點贊。今年兩會期間，肖勝方又提交了議案，建議完善法律體系，從源頭解決問題，建立羈押必要性全程審查制度，最大限度地保障犯罪嫌疑人、被告人的權益。

肖勝方建議，將羈押必要性審查的時間前置到犯罪嫌疑人、被告人被采取拘留措施之后，并增設依當事人申請啟動羈押必要性審查程序，增設犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人有權申請羈押必要性審查制度。人民檢察院應當在收到羈押必要性審查申請之日起法定期間內（建議5日）作出受理申請的決定，并在法定期間內（建議10日）作出是否解除羈押的決定。

其次，強化羈押必要性審查結果的效力。檢察機關對不需要羈押的情形，享有的不只是建議權，而是決定權。

第三，肖勝方建議建立羈押必要性全程審查制度，完善審查結果的救濟機制。在案件偵查階段，應允許犯罪嫌疑人、被告人及其辯護律師在拘留后、逮捕后分別提出一次羈押必要性審查申請；在案件審查起訴、審判階段，應允許犯罪嫌疑人、被告人及其辯護律師在每個階段提出一次羈押必要性審查申請，檢察機關均應立案受理并作出是否批準的決定。

犯罪嫌疑人、被告人及其辯護人對羈押必要性審查結果不服的，可以在法定期間內（建議5日）向上級人民檢察院申請復議；上級人民檢察院在法定期間內（建議10日）作出復議結果，該復議結果針對每一次的羈押必要性申請為終局決定。