“耕地必須保持在18億畝，這是底線，不能再低了。”今年全國兩會首場部長通道上，農業農村部部長唐仁健的答記者問更像是帶著大家圍繞“國之大者”，做一道道數學題——

中國14億人口，每天要消耗70萬噸糧食、9.8萬噸油、192萬噸菜和23萬噸肉，我們每年的農作物播種面積大概穩定在23億~24億畝，如果按1.3的復種指數倒推計算，耕地必須保持在18億畝；去年我們人均糧食占有量到了474公斤，今年到了483公斤，又比去年增加了9公斤，所以在總量保障下，不管國際形勢怎么變化，我們有能力保證14億中國人民每天到點開飯、不餓肚子，而且飯碗能夠越端越穩，也吃得越來越好！

土為糧本。地之不存，糧將焉附？圍繞切實管住管好耕地，遏制“非農化”、防止“非糧化”這一系統性工程，委員們提出了哪些建議？

措施既要“長牙齒”，

也要避免“一刀切”“翻燒餅”

遏制“非農化”、防止“非糧化”，有3個維度。

一是管數量。18億畝耕地必須實至名歸，按保護好耕地這個前提來劃好耕地紅線、生態紅線和城市開發的邊界線。

二是提質量。現在耕地有2/3還是中低產田，通過提高地力來挖掘產量的潛力還是非常大。去年高標準農田建到1億畝，今年還將建1億畝，這樣高標準農田的數量就達到了10億畝，能確保1萬億斤糧食的生產能力。

三是控用途。耕地要主要用于糧、棉、油、糖、菜和飼草料的生產。永久基本農田要重點用于糧食生產。高標準農田原則上要全部用于糧食生產。

“長牙齒”的措施同樣需要合情合理。唐仁健解釋說，我們面對的工作對象是農民，我們除行政、法律手段外，還要注意采取經濟的手段引導。這些年有些地方把耕地種了林子，有的搞了果樹，還有種了其他經濟作物。按要求，永久基本農田和高標準農田要逐步回歸到種糧食。要注意的是，各地不能搞“一刀切”“翻燒餅”，簡單粗暴地把之前農民種的其他東西給砍了，要合理合情、實事求是，制定一個逐步回歸的時間表，把握好進程。

相比行政畫紅線，

守住耕地紅線更需法律支撐

“耕地非農化成因既有歷史問題的積累，也有現實發展路徑的兩難選擇。”談及此，全國政協委員、青海省人大常委會副主任劉同德以青海省的情況為例，列舉了4方面的原因：一是為增加農民創收，鼓勵引導種植戶進行種植結構調整，出現了一定數量的耕地“非農化”“非糧化”；二是各地政府及相關部門統籌不夠、溝通配合不暢，導致出現占用耕地植樹造林等；三是農村建房管控有缺失，存在亂占耕地建房的情況；四是地方政府和行業部門依法依規用地意識淡薄，為加快項目投資，促進當地經濟社會發展以及交通、能源等重點建設項目普遍存在未批先建、違法占用耕地的現象。

“這些問題并非個例。實踐告訴我們，僅僅靠行政權力，靠畫一條又一條紅線，耕地是保不住的。”劉同德表示，依法治理是最可靠、最穩定的治理。目前我國還沒有制定耕地保護法，現在只有土地管理法和土地管理法實施條例、基本農田保護條例等法律規章。

“現有法律法規條文比較分散，原則性較強，存在職責界定不明確等問題，執行效果不是很理想。為此，強烈建議制定專門的耕地保護法，優化細化耕地保護，對耕地、永久基本農田、高標準農田做出分類規范，明確各級政府及有關部門、企事業單位、社會各方的法定職責、主體責任和監管責任，建立保護機制和監管制度，明確保護措施，規定法律責任，為保障國家糧食安全提供有力法治保障。”劉同德表示。

劉同德同時建議，對耕地“非農化”存量問題的整改要按照“實事求是，一切從實際出發，穩妥處置，通盤考慮”的原則，有序穩妥推進問題的整改，堅決不能搞“簡單化、一刀切”，堅決避免損害農民群眾利益行為的發生，防止產生不穩定因素。

“青海省柴達木盆地種植枸杞達55萬畝，對于推動柴達木盆地生態改善、農牧民脫貧致富起到了很大作用，當地農民80%的收入來自枸杞產業，而且現在大多樹株都處在盛果期，如果強制移除，不僅會給種植戶造成較大的經濟損失、影響脫貧攻堅成果，而且還會帶來新的生態問題。”劉同德表示，對于這一區域的“非糧化”整治工作應慎重對待、科學研判、精準施策。他同時建議，加大對青海土地整理和高標準基本農田建設的支持力度。長期以來，青海糧食產量低而不穩，生產供給嚴重不足，缺口在50%左右。盡管很難做到省內糧食自給自足，但可以通過高標準農田建設、土地整理、撂荒地整治、區域水利設施建設、高效節水灌溉、農機農藝技術集成應用、調整種植結構、綠色標準化生產基地建設等，狠抓耕地質量建設，增加總量，縮小缺口。

建立中國農地鏈，

精準認定哪塊土地被撂荒了！

劉同德提到的撂荒地是怎么產生的？又該如何整治？一向以探索數字經濟、云技術著稱的全國政協委員、西安未來國際信息股份有限公司董事長王茜，這一次將目光聚焦在了腳下。在她看來，土地撂荒的關鍵原因在于缺人、少利、怕地丟了。

缺人，指的是隨著城鎮化步伐的加快，越來越多青壯年勞動力進城務工，導致農村勞動力嚴重不足。在家務農的主要是老人和孩子，農忙時節勞動力價格大幅提高，留守農民無法獨立完成耕種任務。

少利，指的是由于農業新技術、新產品、新模式應用不足，生產效率低，農資及涉農服務成本不斷上漲，導致農業生產收益少，增收難，農民種地意愿不斷降低。與此同時，大部分惠農政策補貼和土地撂荒與否無關，撂荒的土地也能享受惠農補貼，既浪費了補貼資金，又極大地挫傷了種田的積極性。

而所謂的怕地丟了，指的是雖然國家不斷加大對新農村建設的投入力度，一些耕種條件比較差的坡瘠地、零星地基礎農業設施仍然不健全，農業生產的傳統模式沒有改變，棄而不種現象嚴重。自己不種，別人種還未必放心，有些怕流轉后自己的地“丟了”或“變差了”，但更多的還是每年每畝300~500元的低流轉費吸引力不強。

凡此種種，導致土地撂荒現象日益嚴重。據自然資源部數據顯示，我國每年撂荒耕地近3000萬畝，不僅造成土地資源浪費，還嚴重影響到糧食安全和農民增收以及鄉村振興戰略的實施。

在王茜看來，要解決土地撂荒問題，就要化解農民想種卻種不了、不種也不愿意流轉的尷尬局面。

“我建議由農業農村部牽頭，聯合自然資源部、全國供銷總社打造節本增效的‘土地托管服務新模式’，從物資供應、保險、生產、信息、技術、金融以及農產品的包裝、運輸、加工、貯藏、銷售等方面為農民提供服務支撐，解決農民生產困難，促進土地保值增值。”在王茜看來，以土地托管服務帶動土地經營權的有序流轉，有效避免諸如“非糧化”、“非農化”、棄包、尋租性腐敗等問題，推動實現農業生產的規模化、專業化和機械化，從根本上解決土地撂荒難題。

具體來說，王茜建議，首先，由相關國有企業作為全國統一的土地托管服務機構，建立全國性的土地托管服務平臺，以縣域或產業帶為單位設立服務網點，從專業層面篩選符合各地農情的作物品類，并創新探索省時、省力、節本增效的耕作方式，為農民提供單環節、多環節以及全程化的土地托管服務。

其次，要整合農業用地數據，明確每塊土地的性質、用途、使用權，并依托區塊鏈技術跟蹤土地使用情況，建立中國農地鏈，支撐對撂荒土地的精準認定，同時為土地經營權的流轉和政府惠農補貼的精準發放提供數據支撐。

再次，參照國家藥品集采的方式，定期組織涉農物資的集中采購并做好公示公開。以不加價或低利潤模式將種子、化肥等農資分銷給農民，降低生產成本。以按次或按周期的服務模式將農機、農具等農業設施共享，提升使用效率，降低使用費用。

“當然，還要聯合中國農業發展銀行等涉農金融機構和服務機構，拓展農業保險、農業金融等業務，不斷完善服務生態，最終形成統籌協調、服務齊備、良性發展的全國土地托管服務新模式。”王茜這樣說。