“要嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線，采取‘長牙齒’的硬措施，落實最嚴(yán)格的耕地保護制度。”

“耕地保護要求要非常明確，18億畝耕地必須實至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田。”

習(xí)近平總書記對耕地保護看得甚重，深切叮嚀聲聲在耳，時刻警醒著我們：今天對每一寸耕地的“嚴(yán)防死守”，都是為了明天飯碗的充盈。

守住“生命線”

4月，正是春耕好時節(jié)。

湖南省衡陽縣，朱霞正在地里耕作。衡陽縣委宣傳部 邱鵬供圖

17日，天剛蒙蒙亮。湖南省衡陽縣臺源鎮(zhèn)臺九村的湖南嘉穗農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司負責(zé)人朱霞早早走出了家門。隨著一陣機械轟鳴聲，她駕駛著插秧機，來到1公里外的義公塘組水田機耕道邊。

守候在機耕道邊的幾位員工，從三輪車上把一盤盤的早稻秧苗搬到插秧機上。不一會兒，一排排秧苗整齊地栽種在水田里。春風(fēng)拂過，秧苗隨風(fēng)搖曳，一派生機。

年輕姑娘朱霞畢業(yè)于湖南農(nóng)大企業(yè)財務(wù)管理專業(yè)，她的父親是村里的種糧大戶。2017年，她接過了父親種糧的擔(dān)子，成為公司負責(zé)人。

許多農(nóng)民都有一個樸素的理念：好好的耕地不能撂荒。如今的農(nóng)民更多以流轉(zhuǎn)方式耕作土地，但那份對土地的愛始終深沉。

“有地斯有糧，藏糧于地、藏糧于技，已成為確保我國糧食安全的廣泛共識。要切實守住基本農(nóng)田保護這條生命線。”全國政協(xié)委員、九三學(xué)社湖南省委會副主委、湖南省供銷合作總社原巡視員李云才對記者表示。

耕地是我國最為寶貴的資源，保糧食安全必須保耕地安全。近年來，我國多次重申要堅守18億畝耕地紅線，18億畝耕地紅線是如何確定的呢？在李云才看來，背后有著深層次的社會背景和制度安排。

20世紀(jì)90年代初，各地“開發(fā)區(qū)熱”造成大量的耕地占用，當(dāng)時房地產(chǎn)市場不健全，炒地炒房風(fēng)大作。1996年我國耕地數(shù)量為19.51億畝，2005年下降到18.3億畝，9年間減少了1.21億畝。

耕地面積的急劇減少引發(fā)人們的擔(dān)心：按照這樣的減少速度，中國的耕地還能不能養(yǎng)活中國人？正是出于這種擔(dān)憂，1998年我國修改土地管理法時，便以特殊保護耕地、嚴(yán)格控制建設(shè)用地為目標(biāo)，制定了一套土地用途管制制度，并對土地實行計劃配置。2006年，十屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，正式提出18億畝耕地紅線，其中強調(diào)：“18億畝耕地是一個具有法律效力的約束性指標(biāo)，是不可逾越的一道紅線。”

“18億畝耕地紅線是國家根據(jù)人均用糧標(biāo)準(zhǔn)、糧食自給率、糧食單產(chǎn)、復(fù)種指數(shù)、糧食需求預(yù)測以及耕地需求量預(yù)測等多方面因素，經(jīng)過反復(fù)研究論證提出來的。”李云才表示。

2017年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》提出，到2020年全國耕地保有量不少于18.65億畝，永久基本農(nóng)田保護面積不少于15.46億畝，確保建成8億畝、力爭建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

2022年1月4日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》中提出：落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，實行耕地保護黨政同責(zé)，嚴(yán)守18億畝耕地紅線。

堅決遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”

“耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。東折騰一下、西折騰一下，18億畝耕地紅線怎么保得住呢，14億多人的飯碗怎么端得牢呢？”“農(nóng)田就是農(nóng)田，農(nóng)田必須是良田。決不允許任何人在耕地保護上搞變通、做手腳，‘崽賣爺田心不疼’。”習(xí)近平總書記看望參加全國政協(xié)十三屆五次會議的農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界委員并參加聯(lián)組會時的這番叮囑振聾發(fā)聵。

第三次全國國土調(diào)查成果顯示，截至2019年末，全國有耕地19.18億畝，中國守住了18億畝耕地保護紅線。然而，耕地保護的形勢依然嚴(yán)峻。第二次全國國土調(diào)查以來的10年間，全國耕地地類減少了1.13億畝。在現(xiàn)實中，程序性、實質(zhì)性違法占用耕地的問題仍然時有發(fā)生。

如何防止耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”“非糧化”？這也是政協(xié)委員們多年來持續(xù)關(guān)注的話題。

在全國政協(xié)委員孫太利看來，過去這些年，城市建設(shè)“攤大餅”、農(nóng)村村屯的擴大、高速公路和高架橋的建設(shè)、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化占用的耕地太多。“一些地方搞‘貍貓換太子’，在城郊占了一畝地，然后到山溝里平整一塊地用作平衡。城郊的高產(chǎn)地和山溝里的地質(zhì)量差別很大，這種在耕地占補平衡上造假的做法十分危險。”

另一方面，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化也成為危及耕地紅線的一大難題。自20世紀(jì)80年代實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得了前所未有的發(fā)展。但以家庭為單位承包土地終歸只能解決溫飽問題，而不能真正致富。于是，相當(dāng)多的農(nóng)民不再專心種承包地，而是轉(zhuǎn)向別的渠道增加收入。

此外，孫太利指出，我國的工業(yè)化進程中，在環(huán)境方面付出了高昂的代價，包括帶來的水污染和土地重金屬超標(biāo)，這也對我國的糧食安全提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

“實施更為嚴(yán)格的耕地保護政策迫在眉睫。”全國政協(xié)委員、寧波市政協(xié)副主席張明華向記者表示。今年全國兩會期間，他提交《關(guān)于實施更嚴(yán)格耕地保護政策的提案》，呼吁我國出臺專門的耕地保護法，強化耕地保護責(zé)任的法制保障。壓實耕地保護目標(biāo)考核責(zé)任制，并健全耕地保護補償機制，讓耕地保護主體主動承擔(dān)保護責(zé)任。

既要處理新矛盾，又要解決老問題

令委員們欣慰的是，這些年國家層面一直在形成和完善更為嚴(yán)格的耕地保護機制，讓措施真正“長牙齒”。

2017年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，提出堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地的現(xiàn)象，規(guī)范省域內(nèi)補充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理，并探索補充耕地國家統(tǒng)籌。2019年，我國再次修訂土地管理法。2020年，中央提出糧食安全黨政同責(zé)。2021年，修訂土地管理法實施條例。

2021年，自然資源部等三部門發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，要求永久基本農(nóng)田不得轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。同時，對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行年度“進出平衡”。

今年兩會期間最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)布的工作報告顯示：2021年，各級法院審結(jié)亂占耕地案件7251件，涉及耕地312萬畝。2021年，在維護國家糧食安全方面，各級法院依法懲治農(nóng)村侵占耕地犯罪，保護耕地紅線。遼寧、吉林、黑龍江法院嚴(yán)懲污染、盜采黑土犯罪。

國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、自然資源部副部長王廣華表示，全國共有8700多萬畝即可恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地，還有1.66億畝可以通過工程措施恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地。如果需要，這部分農(nóng)用地可通過相應(yīng)措施恢復(fù)為耕地，但要付出經(jīng)濟和社會成本。

在李云才看來，守護好18億畝耕地紅線，既要從現(xiàn)實層面防止耕地進一步流失，也要解決歷史遺留問題。

一些地方搞“占補平衡”，有的或流于形式，有的或占多補少，有的或占好補差，有的或“異地替補”不平衡，導(dǎo)致耕地保有量與實際公布量存在差異。有的地方劃定的基本農(nóng)田與實際農(nóng)田耕作的現(xiàn)狀不一致，有保護基本農(nóng)田之名、無保證基本農(nóng)田產(chǎn)糧產(chǎn)能之實。還有一些地方耕地長期拋荒后，水利灌溉系統(tǒng)等基本農(nóng)田配套設(shè)施早已不復(fù)存在，存在復(fù)耕難的問題。“要消除這些‘不一致’現(xiàn)象，才能既處理遺留的疑難老問題，又處理新發(fā)生的矛盾，做到寸田必保、寸田必守。”李云才說。

在李云才看來，利益驅(qū)動和錯誤認知導(dǎo)致一些地方通過各種變通辦法“合法”地讓耕地非農(nóng)化。解決這一問題，必須不斷創(chuàng)新治理機制。“一些地方借助現(xiàn)代科技手段推行田長制，讓耕地保護和使用落實到具體負責(zé)人，將衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段結(jié)合起來進行及時跟蹤，形成橫向到邊、縱向到底，全覆蓋無死角的耕地保護新機制，具有很強的制度約束力，就是一種有益的探索。”他認為，要營造全社會保護耕地的強烈意識，力戒形式主義問題，方能讓田長制成為耕地保護利器，確保中央相關(guān)部署不折不扣地貫徹落實。