1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，紅軍主力改編為八路軍，迅速開赴抗戰(zhàn)前線。9月25日，八路軍一一五師取得了平型關(guān)大捷。11月太原失守后，在華北，隨著國民黨正規(guī)軍和國民黨地方政府相繼撤走，共產(chǎn)黨、八路軍領(lǐng)導(dǎo)的游擊戰(zhàn)爭成為對日偽斗爭的主要方式。八路軍一一五師主力南下，一一五師副師長聶榮臻率獨立團、騎兵營等部隊和部分軍政人員進駐五臺山，發(fā)動群眾，擴大抗日武裝，開展游擊戰(zhàn)爭，很快創(chuàng)立了晉東北、察南、冀西三個游擊區(qū)。11月7日，晉察冀軍區(qū)成立，聶榮臻任司令員兼政治委員，初步形成了以五臺山為中心的晉察冀抗日根據(jù)地。同月，中共晉察冀省委成立。11月18日下午，聶榮臻率領(lǐng)著晉察冀軍區(qū)機關(guān)進駐阜平縣城。

晉察冀抗日根據(jù)地初步成立后，根據(jù)地軍民在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，積極對日偽開展敵后游擊戰(zhàn)爭，不僅沉重打擊了華北日偽的統(tǒng)治，也使根據(jù)地迅速擴大。不久，晉察冀抗日根據(jù)地就包括了華北同蒲路以東，津浦路以西，正太、石德路以北，張家口、承德以南的各地區(qū)。晉察冀邊區(qū)軍民迫切需要建立統(tǒng)一的政權(quán)機關(guān)，來領(lǐng)導(dǎo)邊區(qū)的各項建設(shè)工作。

經(jīng)過聶榮臻同犧盟會的宋劭文、胡仁奎及根據(jù)地各抗日團體領(lǐng)導(dǎo)人的多次協(xié)商，1938年1月10日，晉察冀邊區(qū)軍政民代表大會在阜平縣城第一完全小學(xué)開幕。出席會議的代表共149人，其中有國共兩黨的代表，有各抗日的正規(guī)軍（包括八路軍和堅持抗日的國民黨軍隊）和群眾武裝游擊隊、義勇軍的代表，有各抗日階層119個群眾團體的代表，有晉察冀三省邊界39個縣的政府代表，還有蒙、回、滿等少數(shù)民族的代表及五臺山的宗教界人士。全體代表以“抗日高于一切”為前提，在團結(jié)抗戰(zhàn)、實行民主的目標(biāo)下，共商抗日救國大計。會議的主要議題是：建立邊區(qū)統(tǒng)一的政權(quán)以鞏固和擴大抗日根據(jù)地，以及財政問題和戰(zhàn)時經(jīng)濟政策等。全體代表根據(jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針和抗日救國十大綱領(lǐng)，對各項議題及提案進行了熱烈討論。

大會通過了堅持抗戰(zhàn)到最后勝利的《宣言》，指出：“為著創(chuàng)立與鞏固晉察冀抗日根據(jù)地，保持華北游擊戰(zhàn)爭；為著統(tǒng)一與整理晉察冀邊區(qū)內(nèi)軍事、財政、經(jīng)濟以及一切行政機構(gòu)，保持持久的必然勝利；為著打擊漢奸政權(quán)，團結(jié)一切抗日力量，爭取徘徊歧途的動搖分子，晉察冀邊區(qū)有成立臨時政權(quán)的必要。邊區(qū)代表大會就是在這個意義上勝利開幕了。”“邊區(qū)臨時行政委員會，是以民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)形式，包含著各黨、各派、各階層及各種民族分子。它的實際內(nèi)容是貫徹抗日與真正民主。”

會議期間，通過了《政治問題決議案》《軍事問題決議案》《財政問題決議案》《經(jīng)濟問題決議案》《文化教育決議案》《群眾運動決議案》《婦女問題決議案》。最后，大會以無記名投票的方法，選舉產(chǎn)生了晉察冀邊區(qū)臨時行政委員會。臨時行政委員會下設(shè)財政廳、民政廳、實業(yè)廳、教育廳。

1月15日大會結(jié)束，晉察冀邊區(qū)臨時行政委員會宣告成立。此后，邊委會下設(shè)的各辦事機構(gòu)陸續(xù)建立、健全。隨后，邊委會很快出臺了各項法令、政策。

2月上旬，晉察冀邊區(qū)臨時行政委員會收到閻錫山轉(zhuǎn)來國民政府行政院1月30日正式批準(zhǔn)成立邊區(qū)政府的電報。后來，國民政府行政院院長孔祥熙還派人到邊區(qū)進行聯(lián)絡(luò)。不久，根據(jù)閻錫山和國民政府的意見，晉察冀邊區(qū)臨時行政委員會取消了“臨時”的名稱，并將邊區(qū)政府各廳改為處。