《中華人民共和國社會救助法（草案）》日前提請全國人大常委會第十六次會議審議并公開征求意見。草案共7章76條，包括總則、救助對象和內容、救助程序、社會力量參與、救助管理和服務、法律責任、附則等，標志著我國社會救助事業將邁入全新的法治化發展階段。

社會救助是保障基本民生、促進社會公平、維護社會穩定的兜底性、基礎性制度安排。制定社會救助法，是加強社會領域法治建設的重要舉措，是推動社會救助制度更加成熟、更加定型的法治保障。圍繞公眾關注的社會救助立法相關問題，本報采訪了相關專家和政協委員。

在日前舉辦的全國救助管理機構“開放日”活動現場，北京市民們紛紛寫下對社會救助體系建設與完善的期待。

讓社會救助成為更有效幫助低收入群體的制度安排

——訪全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成

記者：多年來，您一直致力于推動社會救助立法，此次《中華人民共和國社會救助法（草案）》（以下簡稱草案）首次提請審議，對我國構建現代化社會救助體系具有哪些突破性意義？

鄭功成：社會救助面向的是低收入困難群體和天災人禍中的不幸者，是肩負民生兜底保障、守護底線公平職責的基礎性社會保障制度安排。這一制度是否健全可靠，關系到救助對象的起碼生存條件，從而是最需要通過立法賦權明責的民生保障。特別是在中國式現代化建設全面提速和扎實推進共同富裕的目標指向下，社會救助還需要實現從保生存到促發展的轉型升級。

作為中國社會保障領域的長期跟蹤研究者，我在2003年3月第十屆全國人大一次會議上就領銜提出加快制定社會救助法的議案，此后又多次領銜提出同一議案。多屆全國人大常委會都高度重視社會救助立法。近幾年來，中國社會保障學會也組織專家學者開展系統研究，先后完成社會救助法的專家建議稿和10份專題研究報告，為該項立法做了一些基礎工作和理論支撐。

時至今日，作為我國社會救助領域的綜合性法律，社會救助法的制定將填補我國社會保障法律體系的重要空白，并為健全社會保障體系、扎實推進共同富裕提供了更加堅實的法治保障。通過構建“兜底線、防風險、促發展”的制度框架，我國的社會救助制度也將從傳統救濟型向現代發展型轉型升級，這標志著中國式現代化進程中民生保障制度建設的新突破，也預示著我國社會救助制度將全面步入法治化軌道。

記者：草案在救助理念、制度框架、運行機制等方面有哪些創新性發展？

鄭功成：讓社會救助成為更加公平、更加有效幫助低收入群體的制度安排，是這次立法體現出來的救助理念升華。

首先是救助對象范圍擴大。草案新增“最低生活保障邊緣家庭”和“剛性支出困難家庭”作為法定救助對象，將救助范圍從傳統的低保、特困擴展至更廣泛的低收入人口群體，實施醫療、教育、住房等專項救助措施，并提出救助服務的概念與新的制度性機制，實現了對困難情形的精準識別與更加有效幫扶。

其次是?制度定位轉型。草案首次以立法形式確立公民的社會救助申請權，實現了從行政給付到法定權利的制度性轉變。同時確立“保基本、兜底線、救急難、可持續”的基本原則，突出了國家責任主體地位。

再次是?應急機制創新。草案構建了突發事件社會救助應急機制，實現了從常態救助向“常態﹢應急”的制度突破。

此外，草案還明確了主動發現機制，規定建立“一門受理、協同辦理”機制，要求鄉鎮街道設立統一受理窗口，通過信息共享和部門聯動提升救助效率，更加強調救助服務的便捷性、精準性和時效性。

這些制度創新既系統總結了社會救助制度改革以來的發展經驗與實踐智慧，又前瞻性地回應了新時代城鄉融合發展、救助對象擴展、突發公共事件協同應對等國家戰略需求，實現了社會救助制度從傳統救濟模式向現代化治理體系的轉型升級。

記者：關于公開征求意見的草案，您認為哪些方面還需要進一步完善和優化？

鄭功成：我完全贊同草案的基本思路和整體架構，這是一部有較高質量的法律草案。當然，從高質量立法的角度出發，這個法律草案還有較大提升空間。我在這次全國人大常委會審議期間就提出了一些意見建議。例如：

第三條原則規范中，建議在“及時”后增加“精準”二字，即精準救助應當成為一條原則。不同困難群體的實際情況存在差異，所需的救助方式和內容也各不相同，只有實施精準救助，才能真正實現救助的有效性。

在社會救助體系中，應當強化民政部門的職責與授權。因為最低生活保障和臨時救助作為基礎性、永久性的制度安排，由民政部門負責，其他有關專項救助則由多個部門分擔負責，但隨著社會保障體系不斷完善，醫療、教育等專項救助將逐步優化整合，且這些工作在各相關部門中占比有限。因此，社會救助需要強有力的統籌協調部門，它應當承擔統籌規劃、資源有效配置、信息共享機制建設和政策協同推進、效果監測等功能，不能是目前部際之間的工作匯總式協調機制。為此，我建議在第四條中突出民政的主體責任，其他部門只需概括表述為“縣級以上人民政府相關部門按照各自職責負責相應的社會救助事務”。

草案明確申請救助予以審核的同時，建議補充完善主動發現機制條款，明確要求村（居）委會、學校等基層組織和專責部門建立主動排查報告制度。通過“申請﹢發現”雙軌并行，既保障困難群眾申請權利，又能主動識別因信息不對稱或遭遇經辦障礙的特殊困難群體，有效防范救助盲區和極端個案發生。現在有些高校采取大數據科學監測精準識別困難學生并對其進行補貼，就是維護受助者尊嚴的文明做法，值得在整個社會救助領域推行。

此外，還應當以法律形式明確社會救助的財政責任劃分，將現行實踐中中央政府承擔主要責任的成熟做法上升為法律規范。在地區發展不平衡的條件下，明確中央政府的責任有助于這一制度更加公平有序地發展。

同時，需在法律中系統體現積極救助理念，通過完善就業激勵政策、強化職業技能培訓乃至一定的收入豁免等制度設計，構建“保障﹢發展”的救助模式，既保障基本生活需求，又促進受助對象通過自身努力擺脫困境。這些修改將有助于形成權責明確、激勵相容的現代救助制度體系。

記者：草案與老年人權益保障法、殘疾人保障法等存在交叉，如何避免“政策疊加”導致的救助資源碎片化？

鄭功成：良法是善治的前提，社會救助制度的重要性在于它的基礎性、兜底性功能非同小可。因此，在立法中應當盡可能解決制度實踐中的問題，充分體現制度的現代文明進步，同時更好地處理好法律與政策之間的關系，審慎處理好中央職責與授權地方的關系。

基于這一立法導向，建議在社會救助法草案中增設“法律適用與銜接”專條，明確規范本法與其他特殊群體保障法的適用優先級，并設置“跨部門協調”條款，確保各類救助政策有序銜接。同時，還要理清社會救助與社會福利的邊界，合理的取向不是以社會救助替代社會福利，而是在各循其道、各負其責的條件下強化相互協同，最終實現社會救助與社會福利在整個社會保障體系中的準確定位并相得益彰地發展。

全國政協委員、湖南省民政廳廳長黃東紅：

多元協同是提升救助效能關鍵所在

“這不僅是落實黨中央關于保障和改善民生決策部署的戰略舉措，更是滿足新時代困難群眾對美好生活期盼的法治實踐。”作為長期從事民政工作，特別是深耕社會救助領域的全國政協委員，湖南省民政廳廳長黃東紅深感草案的制定出臺意義重大而深遠。

近年來，湖南民政系統建立低收入人口動態監測機制，湖南省委、省政府連續8年將提高城鄉低保標準納入重點民生實事，積極推進防止返貧幫扶政策和農村低收入人口救助幫扶政策銜接并軌試點，基本建立起基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，社會力量參與為補充，分層分類的社會救助制度體系。

“草案對各類救助對象的認定標準、救助內容進行了更細致的規定，并授權地方政府可結合實際增加救助措施，為我們進一步完善救助政策提供了堅實的法律基礎和更大的政策空間。”黃東紅介紹說，如細化邊緣家庭認定標準、強化對剛性支出困難家庭的綜合救助等，真正實現了從“保生存”向“保生存與促發展并重”轉變。

在立法完善救助政策的同時，她進一步表示，構建多元協同的救助格局同樣是提升救助效能的關鍵所在。

“健全專業化的社會救助管理服務體系，需要建立和完善社會力量參與社會救助機制。”黃東紅注意到，草案專章規范“社會力量參與”，首次在法律層面確認了社會救助需要政府、市場、社會協同發力，合力編密織牢更具韌性和溫度的救助網絡。

在她看來，草案鼓勵社會工作專業力量參與社會救助，為提升社會救助工作專業化水平創造了有利條件。各級民政部門將加大政府購買社會救助服務力度，培育和發展專業社會工作服務機構和人才隊伍，引導社會工作者運用專業理念、方法和技巧，為困難群眾提供心理疏導、能力提升、資源鏈接等個性化、多樣化服務，幫助他們解決實際困難、增強自我發展能力。

“通過專業化服務，提升社會救助工作的質量和效果，使社會救助不僅能夠解決困難群眾的物質生活問題，還能關注他們的精神需求和社會功能恢復，實現社會救助從物質救助向物質救助與服務救助相結合轉變。”為此，黃東紅建議在立法中明確界定社會力量的具體組織形式，包括但不限于慈善基金會、專業社工機構、社區志愿服務隊等實體機構，通過法律條文的具象化規定，確保政策執行的可操作性和實效性。

如何進一步鼓勵社會力量參與社會救助？黃東紅提出，在草案中對于完善財稅優惠、優化服務供給、建立行為準則等降低社會力量參與門檻的舉措予以明確，并依托公益廣告、道德講堂、榜樣評選等載體，系統傳播“人人參與、互助共享”的現代慈善理念，使社會救助從政策要求升華為公眾自覺，最終構建政策支持與人文關懷相得益彰的社會治理新格局。

“要更加突出‘促發展’的導向性作用。”黃東紅表示，在立法理念上確立發展優先的價值導向，在制度安排上預留創新探索空間，在執行環節建立動態優化的調整機制，從而構建起立法引領發展、制度保障發展、執行促進發展的良性循環，為社會救助工作的規范化、精準化、可持續化發展筑牢法治根基。

全國政協委員、中華全國律師協會監事長呂紅兵：

做好與社會保障領域法律法規的配套與協同

“當前我國社會救助仍面臨統籌協調難、救助范圍窄等新挑戰。”在全國政協委員、中華全國律師協會監事長呂紅兵看來，此次草案征求意見，須把握立法窗口期，盡快構建起覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度的現代化社會救助法律體系。

近年來，各地大力推進社會救助服務數字化轉型。此次提請審議的草案中，提到要推進社會救助信息化，加強低收入人口動態監測信息平臺建設，完善社會救助統計制度，推動社會救助服務向移動端延伸。呂紅兵認為，這一創新實踐彰顯了社會救助服務向數字化、便民化轉型的必然趨勢，通過優化服務流程、提升辦理效率，切實增強了困難群眾的幸福感和民生保障水平。

“同時，也應保留線下服務渠道的表述，方便人民群眾獲取便捷優質服務。”他特別提到，要關注老年人、殘障人士等特殊群體的服務需求，確保數字化服務與傳統服務方式并行推進，實現社會救助服務的全覆蓋和均等化。

在收入分配體系中，初次分配是基礎環節，再分配主要通過稅收調節、社會保障和轉移支付等方式實現。作為社會保障體系的重要組成部分，社會救助制度的完善直接關系到再分配調節功能的發揮。

草案第六條明確：“堅持社會救助制度與其他社會保障制度相銜接，堅持社會救助水平與經濟社會發展水平相適應。”

目前，我國社會保險領域有社會保險法作為基本法律，社會福利方面通過殘疾人保障法、未成年人保護法、老年人權益保障法等多部法律予以保障，社會優撫方面則形成了以退役軍人保障法為核心、軍人撫恤優待條例為配套的法規體系。

“在社會救助立法中，應做好與上述社會保障領域法律法規的相互配套、彼此協同，形成具有中國特色的社會保障法律服務體系。同時，著力推進與醫療保障、住房保障、教育救助等政策的無縫對接，避免出現救助真空地帶。”呂紅兵表示，社會救助立法不僅需要與二次分配制度形成聯動效應，更應與初次分配制度實現有機銜接。

草案總則中第九條提到，“社會救助堅持扶志扶智相結合，激勵有勞動能力的社會救助對象自助自立、解困脫困”。

第二十三條進一步明確，對不同教育階段的特困人員等，社會救助管理部門應按照規定采取減免相關費用、發放助學金等方式，同時強調“提供勤工助學崗位、助學貸款”。

“針對這一問題，亟須在制度層面進行系統性強化與精細化設計。”呂紅兵認為，在這一過程中，加快完善我國勞動法和就業促進法等基礎性法律具有關鍵性意義。

他直言“職業教育與培訓”應進一步優化，建議強化政府政策支持體系，包括加大財政投入、完善稅收優惠等激勵措施，健全市場化培訓機構扶持機制，通過資質認證、質量評估等方式提升行業整體水平，在制度層面和法律責任上予以更加明確、更具效力的支持。（記者 趙瑩瑩）