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北京市政協:在京津冀協同發(fā)展中共守一片“藍天”

2015年12月18日 10:03 | 來源:人民政協網
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京津冀地區(qū)歷史上就是生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域,區(qū)域內平均森林覆蓋率23.65%,綠色空間布局不盡合理。水資源匱乏,人均水資源低于國際公認的500立方米極度缺水標準,是我國缺水最嚴重的地區(qū)之一,同時又是我國水污染最嚴重的區(qū)域之一。

根據國家環(huán)保部發(fā)布的全國74個城市空氣質量狀況,2014年京津冀地區(qū)13個地級及以上城市,有11個城市排在全國污染最重的前20位。超標天數中以細顆粒物污染為首要污染物,區(qū)域內PM2.5細顆粒物污染年均濃度平均超標1.6倍以上。存在問題分析:

家底薄弱發(fā)展方式

發(fā)展階段體制機制

生態(tài)環(huán)境本底脆弱

京津冀地區(qū)自然條件本底脆弱。在水方面,京津冀地區(qū)降水80%集中在6月-9月,其他月份干旱少雨,干旱成為京津冀最為常見的自然災害。在氣方面,京津冀平原西北被群山環(huán)抱,東臨渤海灣,特殊的地形和風向條件使大氣擴散能力不足,本地污染物不易擴散,外部污染物易滯留堆積。在土方面,一是北部沙漠正在南移。我國渾善達克沙地,距北京僅200公里,是京津冀地區(qū)的主要風沙源;二是由于河道斷流、盜采砂石,河床沙化日益嚴重;三是由于平原區(qū)地下水過度超采,地下沙漠化日益顯現。

發(fā)展方式與稟賦條件不相適應

京津冀生態(tài)環(huán)境顯現的“城市病”,歸根到底是生態(tài)環(huán)境意識薄弱,社會經濟發(fā)展方式與生態(tài)環(huán)境稟賦條件不相適應。高強度的土地開發(fā)減少了綠地和濕地,形成日益擴大的城市熱島效應;城市布局過度集中、能源過度消耗、水資源過度開發(fā)、污水肆意排放、交通擁堵、產業(yè)結構失衡、單純追求GDP等,超出了水資源、水環(huán)境、大氣的承載能力,是造成京津冀生態(tài)環(huán)境惡化的主導原因。此外,還要防止京津冀協同發(fā)展過程中人口疏解、產業(yè)轉移、城市群擴大和交通一體化等帶來新的環(huán)境問題和生態(tài)壓力。

發(fā)展階段帶來目標和行動差異

盡管三地關于生態(tài)環(huán)境建設和保護的認識是一致的,但是在目標和行動上依然存在差異。生態(tài)環(huán)境問題的根源在于經濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾沖突。一方面,京津冀地區(qū)正處在加速推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程中,區(qū)域內全年燃煤高達13億噸,占全國煤消耗量的三分之一,水泥、鋼鐵、煉油、石化等高污染企業(yè)數量多、規(guī)模大。另一方面,京津冀三地經濟發(fā)展水平差異明顯,不同的發(fā)展階段帶來不同的發(fā)展訴求,在京津冀協同發(fā)展中呈現出北京“要生態(tài)”、天津“要產業(yè)”、河北“要交通”的突出訴求。

聯防聯治體制機制還不完善

目前,三地都已形成各自的主體功能區(qū)規(guī)劃,推進本地區(qū)“多規(guī)合一”,但整個地區(qū)尚未出臺以生態(tài)資源承載力為基礎的協調統一的主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃。需建立協調機制實現跨界密切合作,通過政策、制度平衡各方利益,通過產品標準和考核標準保持全社會行動一致。建議:

統一認識合作治理

先行先試強化參與

重視京津冀綠色發(fā)展理念的協同

1. 重視生態(tài)政績觀念

以綠色產業(yè)發(fā)展為共同目標,盡快研究出臺禁、限、調、轉、升產業(yè)目錄,大力發(fā)展綠色經濟,加快實現生產方式和生活方式綠色化。三地應將綠色理念落實在政策中,用政策推動綠色發(fā)展的協同,盡快搭建有利于產業(yè)協同與互動的管理平臺、政策平臺。三地各層級行政管理部門應樹立生態(tài)政績觀和生態(tài)效益觀,以問題為導向,分層次、分步驟地推進生態(tài)建設和環(huán)境保護,并明確京津冀生態(tài)環(huán)境保護的近、中、遠期目標。

2. 重視生態(tài)規(guī)劃目標

京津冀協同發(fā)展要做到生態(tài)規(guī)劃先行,不僅要堅持一張圖(統一規(guī)劃),還要堅持一條線(生態(tài)紅線)和一本賬(自然資源資產負債表),而且在交通一體化和產業(yè)協同發(fā)展中同樣要以生態(tài)文明為導向,以地區(qū)生態(tài)承載力和環(huán)境容量為依據進行布局和調整。當前應在三地實現各自“多規(guī)合一”的基礎上,共同研究編制京津冀生態(tài)環(huán)境協同建設的中長期發(fā)展規(guī)劃,統一生態(tài)環(huán)境保護目標、統一生態(tài)環(huán)境保護標準、統一劃定生態(tài)紅線,明確生態(tài)環(huán)境布局,配套產業(yè)政策和生態(tài)補償機制。

3. 重視綠色產業(yè)標準

生態(tài)環(huán)境問題的治本之策在于產業(yè)的綠色化。三地應聯合國家有關部門協商制定統一的綠色產業(yè)規(guī)劃,形成京津冀綠色產業(yè)的共同目標,統一三地綠色產業(yè)標準。當前應提高新增產業(yè)門檻,明確產業(yè)發(fā)展負面清單,尤其要對高耗能、高耗水、高污染項目說不,加大對現有存量的壓、轉、改,對于問題較大的要堅決關停。

4. 重視聯防聯治行動

京津冀生態(tài)環(huán)境治理需聯防聯治,在聯合行動過程中,應注意處理好以下幾個關系:一是發(fā)展與保護的關系。生態(tài)環(huán)境保護與經濟發(fā)展、民生改善不是對立的,要充分考慮三地自然稟賦、發(fā)展階段和利益訴求的差異,實現全區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展共贏;二是內部與外部的關系。統籌兼顧城市和鄉(xiāng)村、平原和山區(qū)、沿海和內陸、工業(yè)污染和民生污染、本地污染與外來污染等問題,做到綜合決策、科學治理;三是科技引領與制度建設的關系。做到技術創(chuàng)新與制度建設并重,區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的解決既有賴于科學技術的進步,更需要體制機制的保障,應以區(qū)域大氣污染防治和水生態(tài)系統修復為重要突破口,健全生態(tài)環(huán)境保護機制,尤其是環(huán)境預警和應急機制,率先建立體現源頭嚴防、過程嚴管、事后嚴懲的系統完整的生態(tài)文明制度體系,成為全國生態(tài)修復、環(huán)境改善的示范區(qū)。

合作治理,擴大生態(tài)容量

1. 協同做好水資源保護和水環(huán)境治理

堅持推進“節(jié)水”和“潔水”工作。一方面要三地協同,加快節(jié)水型社會建設。強化水資源的制約因素,結合京津冀城市群未來發(fā)展的規(guī)模和布局形態(tài),堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的方向,合理確定開發(fā)邊界,科學設置開發(fā)強度,降低單位GDP水耗。另一方面,在全流域實施清潔水行動,開展飲用水水源地保護、生態(tài)清潔小流域治理、中小河流治理等重點工程。三地共同實施最嚴格的水資源管理制度,推行河長制,嚴控水體污染物限排指標,提高河流水質達標率。三地應共建水資源保障安全體系,重要水源工程和河網實現互通互聯,形成水資源保障和資金保障的長效機制。

2. 聯防聯治大氣污染,推廣清潔能源使用

一要合作攻關,科學分析大氣污染成因。要深入開展二次細顆粒污染物形成機理以及污染源解析方法等研究,明確一、二次細顆粒物對霧霾形成的貢獻。二要重點做好機動車尾氣治理。加快區(qū)域內老舊車、“黃標車”的淘汰,加大對“黃標車”的交通管控力度,做好限行執(zhí)法工作。提升用油標準,京津率先統一實施機動車燃油國五標準。加快推進實施北京大外環(huán)貨運通道高速建設,減少車輛過境穿行的污染。加大各類新能源汽車推廣使用范圍和力度,優(yōu)化城市路

網特別是公交路線布局,在全社會大力倡導綠色出行。三要推動能源消費清潔化。除了控制煤炭消費總量、推廣煤炭清潔利用技術和擴大天然氣供應范圍外,還要加快開發(fā)地熱能、風能、太陽能、生物質能等清潔能源。

3. 加強生態(tài)建設,擴大生態(tài)空間

優(yōu)先參考國家主體功能區(qū)劃,對京津冀地區(qū)和整個海河流域的生態(tài)空間進行重新區(qū)劃,分區(qū)分類型進行保護和建設。堅持遵循本地區(qū)屬于灌草疏林地帶的植被分布規(guī)律,以節(jié)水型本土植被為重點構建植被建設空間格局,針對水源涵養(yǎng)、水土保持、山地災害防護等不同重點,進行科學布局,打造通風綠廊,促進區(qū)域空氣流動。當前要協同推進張承生態(tài)功能區(qū)建設,提升當地生態(tài)系統的蓄水保土功能。完成北京主城區(qū)與通州、大興、房山等新城之間的綠化隔離帶建設,加快京津保中心區(qū)生態(tài)廊道的建設,防止京津冀城市間連成一個更大的“餅”。

先行先試,加強生態(tài)文明制度建設

1. 積極推進生態(tài)環(huán)境保護的法治化進程

生態(tài)文明建設必須依靠法治,做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。三地首先應當梳理、對接現有的法律法規(guī),修訂或廢除與生態(tài)文明和協同發(fā)展不相符合和不相適應的條文;要加強生態(tài)環(huán)保領域的地方性法規(guī)的制定和協調,嘗試跨地區(qū)的聯合或共同立法,如制定《京津冀地區(qū)清潔空氣法》等。針對《立法法》的修改可能帶來的立法的地方性(碎片性)和環(huán)境的整體性的矛盾,要通過制度創(chuàng)新減少和避免沖突和糾紛。在環(huán)境執(zhí)法方面,要建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度,嚴格落實環(huán)保執(zhí)法責任制,加強環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接,保持對生態(tài)環(huán)境違法行為“零容忍”的高壓態(tài)勢。在司法聯動方面,應以京津冀三地高級人民法院簽署的執(zhí)行工作聯動協作協議書為契機,密切開展司法協作,合力破解執(zhí)行難,為京津冀協同發(fā)展提供優(yōu)質高效的司法服務和保障。

2. 加快推進京津冀區(qū)域生態(tài)補償和碳交易機制

一是構建多元化的生態(tài)補償機制。三地應在目前已構建的公益林補償和斷面水環(huán)境生態(tài)補償基礎上,考慮設立統一的跨區(qū)域生態(tài)補償機制,統籌水環(huán)境補償、濕地生態(tài)效益補償、公益林補償、大氣污染防治補償等項目。同時拓寬生態(tài)補償的思路,不限于資金的轉移支付,也應包括技術、智力、實物等的對口支援。二是構建縱向補償和橫向補償相結合的立體生態(tài)補償機制,可考慮中央拿三分之一,三地按經濟實力出資三分之一,社會籌資三分之一的模式設立區(qū)域生態(tài)補償專項基金,專款專用,嚴格審計。共同爭取將北部生態(tài)發(fā)展帶納入中央財政支持的區(qū)域生態(tài)補償試點,加大對生態(tài)涵養(yǎng)地區(qū)的補償力度。鼓勵生態(tài)環(huán)境保護者和受益者之間通過資源協商,實現合理的生態(tài)補償。三是京津冀協同制定統一的生態(tài)補償地方性法規(guī)或政府規(guī)章,統一標準,統一管理,尤其要注重以補償促發(fā)展,增強受補償地區(qū)的“造血”功能,形成可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)。

3. 加快構建“政產學研用”協同的生態(tài)創(chuàng)新機制

京津冀協同發(fā)展需要創(chuàng)新驅動,生態(tài)環(huán)境保護也不例外。要發(fā)揮政府的引導作用和市場的決定性作用,推動京津冀地區(qū)聯合共享的生態(tài)文明“政產學研用”協同創(chuàng)新體系的建設:大力培育和扶持各類生態(tài)文明研究機構,并擇優(yōu)作為政府的智庫;建立以企業(yè)為主導,“政產學研用”協同的生態(tài)科技自主創(chuàng)新體系;通過產學研合作完成產業(yè)結構的轉型升級和生態(tài)工業(yè)園建設,建設生態(tài)環(huán)保產業(yè)“孵化器”,并建立“政產學研用”聯合培養(yǎng)生態(tài)環(huán)保人才機制,扶持“生態(tài)創(chuàng)客”的成長。

4. 構建嚴格、統一的綠色考評體系和責任追究機制

京津冀地區(qū)應率先試點示范綠色核算,根據主體功能區(qū)定位推行綠色GDP。重點是加快編制三地統一的自然資源資產負債表和建設生態(tài)資產基礎數據庫,將生態(tài)文明建設納入對各級政府和干部的績效考核,并作為重點考核內容甚至一票否決。

加強京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)督檢查,構建黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督相互配合、形成合力的聯合督查機制。推行生態(tài)環(huán)保的黨政同責和一崗雙責。實行最嚴格的責任追究制度,加大環(huán)境審計力度,依據統一編制的自然資源資產負債表,對領導干部實行自然資源資產離任審計,并建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。強化參與,完善信息公開和社會監(jiān)督

公眾參與是生態(tài)文明建設的基石。信息公開是公眾參與的前提條件。政府應當依法公開環(huán)境信息,建立環(huán)境信息公開負面清單,除規(guī)定應予保密的以外,要全部對公眾開放。發(fā)揮北京在信息技術特別是物聯網、云計算等方面的優(yōu)勢,牽頭建立跨區(qū)域、跨部門的生態(tài)安全、污染防控方面的數據共享、信息通報聯動機制,構建互聯互通的環(huán)境信息大數據平臺,切實保障公眾的環(huán)境知情權和參與權。

在社會監(jiān)督方面,要積極推進環(huán)境監(jiān)測社會化改革,鼓勵公民個人和組織提供部分環(huán)境監(jiān)測公共服務事項,引入市場競爭,創(chuàng)新供給模式,整合利用各類社會資源,構建多元化的環(huán)境監(jiān)測公共服務體系。政府應為公眾、社會組織提供污染防治法規(guī)培訓和咨詢,邀請其全程參與重要環(huán)保執(zhí)法行動和重大污染事件調查。要建立三地互聯的舉報制度,充分發(fā)揮“12369”環(huán)保舉報熱線和網絡平臺作用,設立專項資金給予舉報人獎勵。通過公開聽證、網絡征集等形式,充分聽取公眾對重大決策和建設項目的意見。

編輯:薛鑫

關鍵詞:北京市政協 京津冀協同發(fā)展 《京津冀協同發(fā)展規(guī)劃綱要》

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