改革開放40年，當(dāng)我們走過發(fā)達(dá)國家用上百年時(shí)間所走的工業(yè)化道路，環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)功能退化、國有資產(chǎn)流失……這些公共利益受到侵害的問題正在成為中國成長中的煩惱。

維護(hù)公共利益和國家利益，需要來自司法監(jiān)督的力量———建立健全檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

這是以習(xí)近平同志為核心的中共中央推進(jìn)全面依法治國的重大決策部署，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大創(chuàng)新。剛剛召開的黨的十九屆四中全會(huì)釋放了“中國之治”的最強(qiáng)信號(hào)，檢察公益訴訟制度正是“中國之治”的生動(dòng)體現(xiàn)。從開始試點(diǎn)到全面實(shí)施，這個(gè)“新生兒”已走過四年多的時(shí)光，在督促行政機(jī)關(guān)依法履職、保護(hù)公益方面取得了積極成效。但是，它走向成熟的路還很長。

11月22日，全國政協(xié)舉行“協(xié)同推進(jìn)公益訴訟檢察工作”雙周協(xié)商座談會(huì)。此前，全國政協(xié)副主席陳曉光、汪永清分別率全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)專題調(diào)研組赴安徽、內(nèi)蒙古調(diào)研，為會(huì)議作了充分準(zhǔn)備。會(huì)上，最高人民檢察院檢察長張軍介紹情況，委員、專家和相關(guān)部委負(fù)責(zé)同志一起交流協(xié)商、互動(dòng)頻繁。如何貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神，調(diào)動(dòng)方方面面力量共同探索公益司法保護(hù)的“中國方案”，是大家最關(guān)心的話題。

司法資源要

“好鋼用在刀刃上”

檢察公益訴訟制度是保護(hù)公益的一道屏障，但它是最后一道屏障。“司法資源是最昂貴的資源，好鋼最好用在刀刃上。”會(huì)上，郝赤勇委員如是說。

在代表全國政協(xié)社法委專題調(diào)研組發(fā)言時(shí)，郝赤勇表示，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前行政監(jiān)督和檢察監(jiān)督的順位有待明確，應(yīng)首先突出行政部門的行政執(zhí)法作用，只有在沒有適格主體或適格主體客觀不能的情況下，才應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。

對(duì)此，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授肖建國有相似的觀點(diǎn)：“與行政執(zhí)法相比，檢察公益訴訟應(yīng)當(dāng)居于補(bǔ)充性的地位。”他說，中國特色的檢察公益訴訟，僅在行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)或行政執(zhí)法失靈時(shí)發(fā)揮作用，并非否定環(huán)境治理中的行政權(quán)主導(dǎo)地位，更非取代或代替行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法職能。

司法資源最昂貴，要爭(zhēng)取用最小的資源獲取最佳效果。潘碧靈常委說，“考慮到檢察公益訴訟成本高，訴訟應(yīng)突出重點(diǎn)，抓大放小，凸顯司法監(jiān)督的法律權(quán)威。”

潘碧靈認(rèn)為，當(dāng)前生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域已形成了行業(yè)和綜合部門的行政監(jiān)督，審計(jì)部門、人大的工作監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察、行政公益訴訟的紀(jì)律和司法監(jiān)督，以及社會(huì)和新聞?shì)浾摫O(jiān)督等。但這四方面的監(jiān)督職能定位不清晰，信息共享不夠，造成反復(fù)監(jiān)督現(xiàn)象。另外，一些可以采用民事訴訟解決的案件，檢察機(jī)關(guān)卻選擇了行政訴訟的方式，增加了監(jiān)督層級(jí)和行政成本，削弱了監(jiān)督效果。他建議對(duì)行政、工作、紀(jì)律和司法等不同層面監(jiān)督的職能定位進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，構(gòu)建高效的監(jiān)督體系，細(xì)化分類監(jiān)督，加強(qiáng)有機(jī)銜接，建立信息共享、工作協(xié)調(diào)和案件互交等機(jī)制。

積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟新領(lǐng)域

公益訴訟事關(guān)公共利益，但公共利益是一個(gè)很復(fù)雜的概念。

“比如砍伐居民小區(qū)內(nèi)的樹木，涉及的是小區(qū)業(yè)主的利益，是否可以被認(rèn)定為公共利益？”郝赤勇認(rèn)為，當(dāng)前需要進(jìn)一步明晰公共利益的概念。

在社法委的專題調(diào)研中，委員們都認(rèn)為現(xiàn)階段不宜將一切與公共利益有關(guān)的案件納入其中，應(yīng)當(dāng)在做實(shí)做好現(xiàn)有領(lǐng)域基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥拓展新領(lǐng)域。

拓展公益訴訟案件范圍，這是黨的十九屆四中全會(huì)明確強(qiáng)調(diào)的，會(huì)上，這成為委員們熱議的焦點(diǎn)。

如何拓展新領(lǐng)域？甄貞常委建議將嚴(yán)重侵害公共安全、損害社會(huì)公共利益的案件納入公益訴訟案件范圍，最大限度預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的違法侵權(quán)行為是否納入檢察公益訴訟案件范圍，甄貞認(rèn)為應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析，首先要重點(diǎn)解決好網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域中損害社會(huì)公共利益、人民群眾普遍關(guān)心的突出問題，比如侵犯眾多公民個(gè)人信息的行為。

說到拓展，最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長王旭光認(rèn)為，在目前法律明確授權(quán)檢察公益訴訟的法定領(lǐng)域里，還有很多工作有待做深做透，比如保護(hù)古村落等人文遺跡的檢察公益訴訟才剛剛開始，涉及礦山環(huán)境修復(fù)等諸多自然資源領(lǐng)域的檢察公益訴訟尚待破題。

推動(dòng)公益訴訟檢察工作沒有現(xiàn)成的理論支撐，也沒有可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)，在委員們看來，要“破題”的地方還有很多。

當(dāng)前，公益訴訟調(diào)查取證難、鑒定難是普遍現(xiàn)象。郝赤勇認(rèn)為，公益訴訟有著與刑事訴訟、一般民事行政訴訟不同的程序規(guī)則，“并不是所有公益訴訟案件都要像刑事案件一樣，需要檢察機(jī)關(guān)用司法強(qiáng)制手段去調(diào)查取證”，他建議通過與檢察機(jī)關(guān)信息共享解決調(diào)查取證和鑒定等難題。談到這個(gè)問題，王旭光認(rèn)為，在環(huán)境污染民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)只要舉證證明排污行為與損害結(jié)果間存在關(guān)聯(lián)，法院即可推定因果關(guān)系成立。他還建議環(huán)境民事公益訴訟注重生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，而不是單純的賠償，對(duì)此，王召明委員的想法是建立環(huán)境公益訴訟訴后修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，真正讓檢察公益訴訟案件的判決落實(shí)到位。

打好組合拳

“我在調(diào)研中了解到，公益訴訟這項(xiàng)與老百姓息息相關(guān)的制度，在老百姓中的知曉度還比較有限，知道的人又不知道怎么參與。”會(huì)上，身為“非專業(yè)人士”的李學(xué)梅委員說到這樣一個(gè)問題。

保護(hù)公共利益離不開公眾的參與。為此，李學(xué)梅建議宣傳部門加大對(duì)公益訴訟檢察工作的宣傳力度，并充分利用新媒體平臺(tái)，采用網(wǎng)絡(luò)直播、短視頻、VLOG等網(wǎng)上流行的方式進(jìn)行宣傳，尤其要加大對(duì)12309檢察服務(wù)中心的宣傳，使老百姓可以通過12309網(wǎng)站、電話、手機(jī)App、微信公眾號(hào)四種渠道，舉報(bào)線索、提供證據(jù)。

公益訴訟檢察工作也離不開相關(guān)專業(yè)人士的參與。“2011年某地鉻渣污染事件，鑒定機(jī)構(gòu)開出700萬元的生態(tài)環(huán)境損害鑒定費(fèi)用的報(bào)價(jià)；某污水處理公司污染環(huán)境案中，檢察機(jī)關(guān)訴請(qǐng)法院判處民事賠償560萬元，鑒定評(píng)估費(fèi)用就高達(dá)120余萬元……”會(huì)上，溫香彩委員提到了“鑒定貴”的問題，她認(rèn)為，對(duì)于鑒定成本過高以及賠償訴求較小、鑒定明顯不經(jīng)濟(jì)的案件，可以通過專家輔助人制度認(rèn)定相關(guān)事實(shí)。溫香彩建議建立和完善公益訴訟中專家輔助人制度、專家輔助辦理機(jī)制和公益訴訟專家服務(wù)平臺(tái)。

律師是絕大多數(shù)公益訴訟案件不可或缺的參與者，袁愛平委員認(rèn)為應(yīng)完善律師參與環(huán)境公益訴訟的工作機(jī)制，他還建議將檢察公益訴訟納入律師法律援助范圍，并支持律師以專家顧問身份為檢察機(jī)關(guān)提供專業(yè)意見。

在保護(hù)公共利益方面，檢察機(jī)關(guān)、法院、行政機(jī)關(guān)等等各方目標(biāo)都是一致的，打好組合拳很重要。

會(huì)上，史小紅委員建議加強(qiáng)法檢公益訴訟共同體建設(shè)，“法檢要樹立一盤棋思想，建立重大活動(dòng)、案件共商機(jī)制，信息、培訓(xùn)共享機(jī)制，專家咨詢、社會(huì)治理平臺(tái)共建機(jī)制。”談到食品藥品公益訴訟工作，馬正其常委建議檢察機(jī)關(guān)與食品藥品監(jiān)管部門加強(qiáng)檢察公益訴訟與行政執(zhí)法銜接，形成食品安全公益訴訟工作合力。考慮到當(dāng)前破壞國防設(shè)施、侵占軍用土地、壓占軍用管線、侵犯軍隊(duì)軍人權(quán)益等問題易發(fā)多發(fā)。張道發(fā)委員建議最高檢和軍委政法委盡快研究制定軍地檢察公益訴訟協(xié)作文件，并建立軍地檢察機(jī)關(guān)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。

維護(hù)和實(shí)現(xiàn)好最大多數(shù)人的最大利益，是公益訴訟檢察工作的使命所在，實(shí)現(xiàn)這一使命需要各方配合，需要人民政協(xié)發(fā)揮專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)和作用，凝聚起方方面面的共識(shí)。為開辟“中國之治”新境界獻(xiàn)計(jì)出力，人民政協(xié)的努力不會(huì)停歇。