中共中央連發兩個基層組織工作條例專家解析

激活“神經末梢”建強基層黨組織

● 基層黨組織是落實黨的路線方針政策和各項工作任務的“毛細血管”。建強黨的組織體系，必須樹立大抓基層的鮮明導向，大力加強基層黨組織建設

● 黨和國家機關、國有企業的基層黨組織與干部群眾聯系最直接、接觸最緊密、交流最廣泛，用制度強化兩者的基層黨組織建設，明確基本定位、工作原則、組織設置、職責要求、隊伍建設等一系列重要內容十分必要

● 落實兩個條例，需要將主體責任層層壓實，要用一個“牛鼻子”去牽引，上級對下級進行有效監督；需要加大問責和監督力度，把兩個條例的落實狀況納入到巡視，特別是基層的巡查過程中

兩個條例最重要的意義，是促使基層組織進一步科學化、民主化和規范化，提升基層組織的治理能力，推動國家的基礎治理現代化。同時，為下一階段向縱深推進全面從嚴治黨奠定組織基礎。

□ 本報記者 　趙 麗

□ 本報實習生 董錦蒙

“欲筑室者，先治其基”。

2020年伊始，中共中央連發兩個基層組織工作條例——《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》和《中國共產黨國有企業基層組織工作條例(試行)》(以下統稱為兩個條例)。

基層黨組織是整個黨組織的“神經末梢”，是落實黨的路線方針政策和各項工作任務的“毛細血管”。建強黨的組織體系，必須樹立大抓基層的鮮明導向，加強基層黨組織建設。

接受《法制日報》記者采訪的專家認為，中共中央發布上述兩個條例，用制度發聲、立規，既呼應了新的歷史條件下全面從嚴治黨向縱深發展的形勢要求，又落實了十九屆四中全會關于深化黨的建設制度改革的任務部署，具有重要的政治意義。

基層腐敗屢見不鮮

嚴重破壞政治生態

2019年12月10日，四川省巴中市政府原黨組成員、副市長張尚華被開除黨籍和公職。《法制日報》記者注意到，張尚華曾獲“全國優秀縣委書記”稱號。

截至今年1月5日，已有5位“全國優秀縣委書記”落馬。除了張尚華，還有陜西省生態環境廳原廳長馮振東，青海湖景區保護利用管理局原局長董金明，寧夏回族自治區固原市委原常委、西吉縣委原書記馬志宏，山東泰安市委原常委、宣傳部部長王永征。

在黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎。由縣級官員等組成的黨的基層組織，既是黨的戰斗力的基礎，又是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。

“全國優秀縣委書記”是在各自崗位上作出出色業績、得到群眾認可的人，是領導干部中的標桿。然而，這些曾經守著顯著政績、多種榮譽傍身的“好官”卻觸碰了反腐紅線。

躺在百萬“現金床”上睡覺，并非影視劇中才能見到。天津市濱海新區寨上街道原工委書記陳玉慧，“摟”錢超3億元，對不義之財又愛又怕，床下鋪著大量現金。其案情通報指出，陳玉慧“六項紀律”全破，“七個有之”幾乎全占，是天津市濱海新區建區以來涉案金額最大的正處級干部。

同樣是在基層，日前被宣判的一名科級干部，廣西壯族自治區桂林市全州縣住房和城鄉建設局原黨組書記、原局長蔣煒，被指利用職務便利，受賄877萬元，獲刑10年6個月。

“目前，在基層組織工作中，不論是黨和國家機關還是國有企業的基層組織，仍然存在基層黨組織渙散，包括權權勾結、權黑勾結、權商勾結，破壞基層政治生態的現象。”國家行政學院教授竹立家對《法制日報》記者說。

北京大學廉政研究中心副主任莊德水分析稱，紀檢監察組只是針對局級以上的領導進行監督，對其他的黨領導干部都是由機關黨委和機關黨委內部的紀檢監察組織來承擔職責。所以，目前特別是黨政部門的國家機關基層組織的權力非常大，要管理所有中層以下的黨員、領導干部，數量龐大。這個組織能不能發揮作用，直接關系到這些組織內部的黨員尤其是絕大部分黨領導干部的履職和盡責情況。

兩個條例意義深遠

提高基層治理效能

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視基層黨組織建設。習近平總書記圍繞基層黨組織建設工作發表了一系列重要論述，作出一系列重要指示。習近平總書記特別強調，無論形勢如何變化，依靠基層、建強基層這一條永遠不能丟。

正如莊德水所言，從國家治理結構看，黨和國家各級機關地位重要，肩負的責任重大，機關黨的建設具有特殊重要性，對其他領域黨建起著表率和風向標作用；國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是黨執政興國的重要支柱和依靠力量。

竹立家進一步補充說，黨和國家機關、國有企業的基層黨組織與干部群眾聯系最直接、接觸最緊密、交流最廣泛。用制度強化兩者的基層黨組織建設，明確基本定位、工作原則、組織設置、職責要求、隊伍建設等一系列重要內容，十分必要。兩個條例最重要的意義，是促使基層組織進一步科學化、民主化和規范化，提升基層組織的治理能力，推動國家的基礎治理現代化。

在竹立家看來，基層組織是經濟社會發展的最重要的組織基礎，可以說“基層穩就社會穩國家穩”，所以強化對基層組織的規范化、科學化，民主化建設，強化基層組織治理效能，對于整個中國社會的未來、社會的穩定性、經濟發展的穩定性、持續性，具有重要意義。

莊德水也分析稱，從全面從嚴治黨的角度來看，兩個條例主要是從健全全面從嚴治黨的組織結構體系的角度，為下一階段向縱深推進全面從嚴治黨奠定組織基礎。

“黨的十八大以來，中央出臺了一系列全面從嚴治理黨組織建設方面的黨內法規制度，其實這些都是從組織結構的角度，來推進各個領域和各個層面的全面從嚴治黨。”莊德水說，兩個條例有利于強化國企和黨政部門機關組織的建設，強化機關黨組織的作用，健全機關黨組織內部的運行機制，以及黨的職能部門、紀檢監察部門之間組織結構的關系。

北京科技大學廉政研究中心主任宋偉分析兩個條例的重要意義，首先是落實十九屆四中全會精神的一個重要舉措，也是從十九屆四中全會開始，推進黨和國家制度體系進一步完善發展的有力措施；其次是推動落實全面從嚴治黨戰略性成果的一個重要標志，因為黨的十八大以來全面從嚴治黨取得了顯著的成效，但仍然存在層層遞減的一些問題。“兩個條例分別面向黨和國家機關以及國有企業的基層組織，是全面從嚴治黨進一步向下壓實相關責任的重要標志。”

層層壓實主體責任

加大監督問責力度

加強黨的基層組織建設，關鍵在于從嚴抓好落實。習近平總書記就曾明確指出，加強黨的基層組織建設，關鍵是從嚴抓好落實。

在宋偉看來，兩個條例的落實分為三個層面：首先，是進一步學習貫徹的過程，因為這是兩個非常有針對性和精準性、比其他類似黨內法規更高一個層次的條例；其次，是要發揮層層壓實的主體責任，要用一個“牛鼻子”去牽引，上級對下級進行有效監督；第三，是要加大問責和監督，把上述兩個條例的落實狀況納入到巡視，特別是基層的巡查過程中。

莊德水還提到，在落實執行的過程中，如果發現一些特殊性問題，要及時進行反饋和報告，尋求解決方案，“現在很多基層組織在運行過程中發現，基本制度在制定的時候是沒有考慮到的，或者沒有兼顧到的，有些問題沒有想得很清楚，所以要及時反饋所面臨的問題，以利于政策制定者和相關的組織部門采取有效措施推動制度落實”。

值得注意的是，《法制日報》記者注意到，此前，中共中央還出臺了《中國共產黨支部工作條例(試行)》《中國共產黨農村基層組織工作條例》等黨規黨紀，再加上兩個條例，在黨和國家機關、國有企業和農村等重點領域的基層黨建工作，黨內法規基本實現了全覆蓋，形成了全面規范基層黨組織活動的制度組合。

莊德水給出的評價是“已搭建起了全面從嚴治黨組織建設的四梁八柱基本框架。兩個條例的發布也預示著自上而下，建立起了一套比較完善的組織結構體系，這個組織結構體系的最大作用就是為承載或者為全面從嚴治黨提供了組織保障”。

“目前，黨出臺的制度條例呈現出非常顯著的特征。一方面，有頂層設計，比如中國共產黨紀律處分條例、巡視工作條例、黨內監督條例等；另一方面，對于一些具體的工作，又分門別類地出臺了一些針對性的工作條例，比如農村基層組織以及上述兩個條例等，這實際上都是黨組織非常重要的一些關鍵領域。”宋偉說，這些既有交叉又各不相同的黨內法規如何形成合力，還是要由黨組織發揮主導作用，“省一級層面相對來說會好一些，可是到了縣級甚至是鄉鎮一級，這種黨組織如何在運行過程中把相關配套制度貫穿起來，是考驗基層黨組織能力的體現”。

竹立家則認為，對于基層組織建設來說，目前最大的問題是，群眾參與度較低。因此，要動員基層黨員以及基層群眾在組織建設、運行、治理過程中，真正參與和發揮作用，同時還要發揮上一級黨組織的監督作用，并運用先進的技術手段，通過網絡實時監督和指導基層組織運行。

強化執行狠抓落實

因地制宜優化體系

“新則活，舊則板；新則通，舊則滯”。

在基本框架已經完善之時，莊德水認為下一步要著重實現兩個方面的內容：一方面是切實落實執行，把制度的效能轉化成治理的效能；另一方面要針對一些特別的行業、領域，進一步強化組織結構建設，有的地方機關黨委確實非常薄弱，有的地方確實沒有構建相應的組織結構體系，因此要因地制宜強化組織結構體系建設。

2020年不僅是“十三五”收官之年，還是精準扶貧收官之年、第一個百年目標的收官之年。莊德水認為，2020年任務很重，要完成這些任務，基層組織作用很大，因此這一年的關鍵不再是出臺多少法律法規，而是讓法律法規落到實處，讓這些黨內法規在基層治理過程中發揮效能。

不過，莊德水判斷，2020年，中共中央下一階段還可能會針對基層組織的作用出臺專門的一些黨內法規，“因為根據黨內監督條例，對各個監督的主體制定相應的規范，所以我認為出臺的黨內法規可以再細化，落實到每一個黨員的權利上面。從而發揮每一個具體的黨員作用，來推動全面從嚴治黨要求的落實，下一階段可以期待在黨員的具體權利方面或者權利行使方面，有一些新的制度修訂和出臺。簡單來說，就是黨員可以行使監督權力，同時給予提供更多的制度保障”。

宋偉也期待，未來是否會出臺一些其他重點領域或重點行業基層組織建設的更細致的工作條例，“關鍵是這些工作條例在出臺后，如何在基層落地，如何在基層衍生出一些配套的工作機制”。