國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室、自然資源部、國家統計局日前公布第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）結果：我國現有耕地19.18億畝、園地3.03億畝、林地42.62億畝、草地39.68億畝、濕地3.52億畝、城鎮村及工礦用地5.30億畝、交通運輸用地1.43億畝、水域及水利設施用地5.44億畝。

作為一次重大國情國力調查，“三調”數據是國家制定經濟社會發展重大戰略規劃、重要政策舉措的基本依據。自然資源部相關負責人表示，未來要加強“三調”成果共享應用，將“三調”成果作為國土空間規劃和各類相關專項規劃的統一基數、統一底圖，推進國家治理體系和治理能力現代化邁上新臺階。

十年一“調” 摸清“家底”

“三調”是黨和國家機構改革后統一開展的自然資源基礎調查，其數據成果可以全面客觀地反映我國國土利用狀況，以及耕地保護、生態建設、節約集約用地方面存在的問題。

第二次全國土地調查（以下簡稱“二調”）查清了以2009年12月31日為標準時點的全國土地利用狀況，并于2013年12月23日正式對外發布。“二調”以來，我國國土利用狀況發生了很大變化，按照《土地調查條例》“每10年進行一次全國土地調查”的規定，2018年9月，國務院召開全國電視電話會議，全面啟動“三調”。

據自然資源部副部長、國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室主任王廣華介紹，“三調”以2019年12月31日為標準時點，全面查清了我國陸地國土利用現狀等情況，建立了覆蓋國家、省、地、縣四級的國土調查數據庫。

“三調”歷時3年，全國有21.9萬調查人員參與。“三調”全面采用優于1米分辨率的衛星遙感影像（“二調”時主要用的是2米分辨率的影像）。其中，建設用地和設施農用地圖斑的最小上圖面積標準從“二調”時的400平方米提高到200平方米，耕地等農用地圖斑從600平方米提高到400平方米，其他地類圖斑精度也有相應提升。“三調”查清并匯集的調查圖斑數達2.95億個，比“二調”時的1.45億個增加了一倍多。

根據國家統計局組織開展的第三方數據質量綜合評估結果顯示，調查誤差均滿足設計控制標準，認為“三調”數據結果可靠。

守住18億畝耕地紅線

從“三調”數據看，“二調”以來的10年間，全國耕地地類減少了1.13億畝。王廣華解釋說，在非農建設占用耕地嚴格落實了占補平衡的情況下，耕地地類減少的主要原因是農業結構調整和國土綠化。

過去10年的地類轉換中，既有耕地流向林地、園地的情況，也有林地、園地流向耕地的情況。“三調”顯示，全國共有8700多萬畝即可恢復為耕地的農用地，還有1.66億畝可以通過工程措施恢復為耕地的農用地。

“因此，只要統籌安排，嚴格管控，完全可以守住18億畝耕地紅線，但絕不能掉以輕心。”王廣華表示，接下來，應結合各級國土空間規劃編制，以“三調”成果為基數和底圖，按照應保盡保原則，合理確定各地耕地保有量，嚴格劃定永久基本農田。壓實地方各級黨委和政府耕地保護目標責任，實行黨政同責，把耕地保有量和永久基本農田保護目標任務帶位置逐級分解下達，作為剛性指標嚴格考核。嚴格用途管制，堅決遏制耕地“非農化”、嚴格管控“非糧化”，從嚴控制耕地轉為其他農用地。此外要規范完善耕地占補平衡，確保補充耕地數量相等、質量相當。

建設用地有盤活空間

從“三調”結果來看，全國建設用地總量6.13億畝，較“二調”時增加1.28億畝，增幅26.5%，同期國內生產總值增長109.4%，常住人口城鎮化率從48.34%提高到62.71%，建設用地的增加與經濟社會發展的用地需求總體相適應。

但其中城鎮建設用地節約集約程度不夠問題依然突出，一些地方存在大量低效和閑置土地；全國村莊用地規模總量較大，布局不盡合理。但也可以看到，我國城鄉建設用地盤活利用具有較大潛力。

王廣華指出，我國人多地少的國情和現代化建設的進程決定了土地供需矛盾還將持續相當長的時間。實現高質量發展，必須堅持最嚴格的節約用地制度，全面提升用地效率。

未來，結合國土空間規劃編制，要合理確定新增建設用地規模，城鎮建設必須嚴格限定在城鎮開發邊界之內，農村一二三產業融合發展應當在縣域內統籌。著力推動城鄉存量建設用地開發利用，完善政府引導、市場參與的城鎮低效用地再開發政策體系，全面提升各類園區集約用地水平。科學編制村莊規劃，推動全域土地綜合整治，盤活農村存量土地。同時調整完善產業、基礎設施、公共服務領域建設用地使用標準。加強項目生成階段節約用地審查，建設項目可研報告要對節約集約用地情況做出專章分析，新上項目用地節約集約化程度應努力達到國內同行業先進水平。

為何將“濕地”調整為一級地類？

與“一調”“二調”不同，“三調”將“濕地”調整為與耕地、園地、林地、草地、水域等并列的一級地類。

國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室常務副主任朱留華解釋說，這是基于生態文明建設需要，將“二調”分類中分別歸屬于林地、草地、水域及水利設施用地的“紅樹林地”“森林沼澤”“灌叢沼澤”“沼澤草地”“沿海灘涂”“內陸灘涂”和“沼澤地”等7個二級地類歸入“濕地”一級地類。同時，按照各地類不重不漏的原則，相應調整了林地、草地、水域等一級地類和有關二級地類的含義。

“所以，‘二調’的林地和‘三調’的林地概念上有一點差別。這種情況也涉及林地、草地和水域3個地類。”

“三調”結果顯示，10年間，生態功能較強的林地、草地、濕地、河流水面、湖泊水面等地類合計凈增加了2.6億畝，生態建設取得了積極成效。同時，全國有2.29億畝耕地流向林地、草地、濕地、河流水面、湖泊水面等生態功能較強的地類，而又有2.17億畝上述地類流向耕地，反映出生態建設格局在局部地區不夠穩定，一些地方還暴露出生態建設的盲目性、生態布局不合理等問題，必須堅持最嚴格生態環境保護制度，統籌生態建設。

朱留華說，下一步應堅持系統觀念，在“三調”形成的數據庫基礎上，科學劃定生態保護紅線，合理安排生態建設布局，納入各級國土空間規劃并嚴格實施。尊重自然規律，對“三調”發現的不符合自然地理格局的土地利用方式，按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒、宜沙則沙”的原則，逐步進行調整。通盤安排未來生態退耕、國土綠化等生態建設，依據“三調”形成的統一底圖，按照“宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草”的原則，科學確定并帶位置下達新的綠化任務。

如何確保數據真實準確？

“調查數據真實準確是‘三調’的生命線。”王廣華說。

這條生命線如何保證？王廣華介紹，首先，黨中央權威和集中統一領導，為確保“三調”數據真實準確提供了根本保障。國務院“三調”領導小組多次研究部署，強調“盡可能采用先進技術手段，減少可能出現的人為干擾，千方百計提高數據質量”。自然資源部精心組織實施，先后召開上百次會議部署落實，幾十次赴地方調研指導，反復強調要先反映現狀真實性、再分析現狀合理性，“對調查真實性毫不動搖，寸步不讓，虛報嚴懲，對變化情況講清原因”。

調查工作中，嚴格執行分階段、分層級檢查驗收制度，及早發現問題，及時糾正偏差。縣級初始調查成果平均經過了7輪“檢查—反饋—整改—再檢查”的核查整改。充分利用遙感、衛星定位、地理信息系統以及移動互聯網、云計算、無人機等技術，全面應用“互聯網+調查”新機制，最大限度減少人為干預。強化培訓指導，先后開展國家級培訓6800余人次，省級培訓11萬人次，提升調查一線骨干、核查和監理人員的業務能力水平。

調查過程中，國家自然資源督察機構在調查關鍵節點，先后開展4輪“三調”專項督察，覆蓋了394個縣級調查單元，在確保數據真實準確方面發揮了重要制衡作用。自然資源部公開通報了5起弄虛作假和152起調查不認真不到位、審核把關不嚴等典型案例。國家統計局組織開展的第三方數據質量綜合評估結果顯示，調查誤差均滿足設計控制標準，認為“三調”數據結果可靠。

值得關注的是，“三調”過程中還開展了多輪次專項督察，發揮督察制衡作用。國家自然資源督察機構在調查關鍵節點，先后開展4輪專項督察，覆蓋了394個縣級調查單元。其間，自然資源部公開通報了5起弄虛作假和152起調查不認真不到位、審核把關不嚴等典型案例。

數據成果應用空間廣闊

“三調”數據是我國國情國力調查的重要基礎數據，下一步將如何應用?

朱留華指出，首先是共享“三調”成果數據庫，充分利用“三調”成果作為體現國土空間唯一性的一張底圖。

同時，以“三調”成果為統一底版，結合數字高程模型（DEM），更新高分辨率遙感影像，開展大數據深度挖掘，集成國土空間規劃、用地用海審批和實施監管等相關數據，構建國土空間基礎信息平臺。

未來，將集成各級國土空間規劃和各類相關專項規劃成果，納入國土空間基礎信息平臺，構建國土空間規劃“一張圖”，解決過去各類規劃底圖不一，多規沖突，數、線、區分離等突出問題,實現所有國土空間統一用途管制和實施情況的動態監管。