本報(bào)記者 王碩

建立國(guó)家公園體制，是生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。近日，國(guó)家林草局、財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)了《國(guó)家公園空間布局方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），明確了中國(guó)國(guó)家公園體系建設(shè)的時(shí)間表、路線圖。《方案》遴選出49個(gè)國(guó)家公園候選區(qū)（含正式設(shè)立的5個(gè)國(guó)家公園），提出到2035年，基本完成國(guó)家公園空間布局建設(shè)任務(wù)，基本建成全世界最大的國(guó)家公園體系。

《方案》有何亮點(diǎn)？這些候選區(qū)是怎樣遴選出來(lái)的？下一步我國(guó)將如何建設(shè)國(guó)家公園體制？記者約請(qǐng)專(zhuān)家進(jìn)行解讀——

保護(hù)面積居世界最大

《方案》確定了我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)、空間布局、創(chuàng)建設(shè)立、主要任務(wù)和實(shí)施保障等主要內(nèi)容。

《方案》遴選出49個(gè)國(guó)家公園候選區(qū)（含正式設(shè)立的5個(gè)國(guó)家公園），包括陸域44個(gè)、陸海統(tǒng)籌2個(gè)、海域3個(gè)。其中，青藏高原布局13個(gè)候選區(qū)，形成青藏高原國(guó)家公園群，將系統(tǒng)、整體保護(hù)“地球第三極”；在長(zhǎng)江流域布局11個(gè)候選區(qū)，黃河流域布局9個(gè)候選區(qū)，將對(duì)長(zhǎng)江大保護(hù)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展起到重要的支撐作用。

這些區(qū)域總面積約110萬(wàn)平方公里，其中陸域面積約99萬(wàn)平方公里、海域面積約11萬(wàn)平方公里，占陸域國(guó)土面積的10.3%。全部建成后，中國(guó)國(guó)家公園保護(hù)面積的總規(guī)模將居世界最大。

它們覆蓋了森林、草原、濕地、荒漠等自然生態(tài)系統(tǒng)，以及自然景觀、自然遺產(chǎn)、生物多樣性等最富集區(qū)域，共涉及現(xiàn)有自然保護(hù)地700多個(gè)，10項(xiàng)世界自然遺產(chǎn)、2項(xiàng)世界文化和自然雙遺產(chǎn)、19處世界人與生物圈保護(hù)區(qū)。

在這些地域中，分布著5000多種野生脊椎動(dòng)物和2.9萬(wàn)多種高等植物，保護(hù)了80%以上的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物物種及其棲息地；同時(shí)也保護(hù)了眾多大尺度的生態(tài)廊道，保護(hù)了國(guó)際候鳥(niǎo)遷飛、鯨豚類(lèi)洄游、獸類(lèi)跨境遷徙的關(guān)鍵區(qū)域。

“這些區(qū)域是我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的區(qū)域。”國(guó)家林草局副局長(zhǎng)李春良表示，未來(lái)全社會(huì)將共同參與國(guó)家公園建設(shè)。比如，國(guó)家公園將通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、志愿服務(wù)、生態(tài)管護(hù)公益崗位等形式，吸納原住居民、社會(huì)公眾直接加入到國(guó)家公園的保護(hù)建設(shè)管理中，共享國(guó)家公園帶來(lái)的生態(tài)福祉。

科學(xué)評(píng)估、分區(qū)篩選出候選區(qū)

這49個(gè)候選區(qū)是如何選定的？國(guó)家公園研究院院長(zhǎng)、中科院生態(tài)環(huán)境研究中心主任歐陽(yáng)志云解釋說(shuō)，它們的遴選經(jīng)歷了一個(gè)科學(xué)評(píng)估、分區(qū)篩選和對(duì)標(biāo)確認(rèn)的過(guò)程。

據(jù)歐陽(yáng)志云介紹，2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)家林草局委托中國(guó)科學(xué)院牽頭開(kāi)展了自然保護(hù)地體系規(guī)劃和國(guó)家公園空間布局研究。

在研究過(guò)程中，首先根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)重要性、珍稀瀕危物種代表性，以及自然遺跡和自然景觀獨(dú)特性等指標(biāo)建立了相關(guān)評(píng)價(jià)方法；識(shí)別了我國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)、代表性的珍稀瀕危物種，以及獨(dú)特的自然遺跡和自然景觀的集中分布區(qū)，明確了我國(guó)需要進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)的自然生態(tài)空間。

然后，以我國(guó)自然氣候、地形與植被類(lèi)型空間分異規(guī)律為基礎(chǔ)，將具有相似自然生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型與生態(tài)過(guò)程的自然區(qū)域劃為同一自然生態(tài)地理區(qū)，將我國(guó)劃分為4個(gè)生態(tài)大區(qū)39個(gè)自然生態(tài)地理區(qū)。并在此基礎(chǔ)上，從生態(tài)重要性、生態(tài)脆弱性、保護(hù)可行性等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，將生態(tài)功能極為重要、生態(tài)系統(tǒng)極為脆弱、急需要保護(hù)的生態(tài)空間作為極重要自然保護(hù)關(guān)鍵區(qū)域，大約陸域192萬(wàn)平方公里，海域30萬(wàn)平方公里，規(guī)劃納入自然保護(hù)地體系進(jìn)行系統(tǒng)保護(hù)。

最后，按照《國(guó)家公園設(shè)立規(guī)范》提出的國(guó)家代表性、生態(tài)重要性、管理可行性3大準(zhǔn)入條件和9項(xiàng)認(rèn)定指標(biāo)，從各自然生態(tài)地理區(qū)中遴選出了49個(gè)需要嚴(yán)格保護(hù)的自然生態(tài)空間作為國(guó)家公園候選區(qū)，包括已正式設(shè)立的5個(gè)國(guó)家公園。

歐陽(yáng)志云指出，在編制《方案》過(guò)程中，經(jīng)歷了多輪專(zhuān)家論證和征求有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)及第三方評(píng)估等嚴(yán)格的程序。同時(shí)，征求了科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)等不同領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者、非政府組織以及全國(guó)人大代表、政協(xié)委員等社會(huì)各方面意見(jiàn)。

動(dòng)態(tài)開(kāi)放設(shè)立國(guó)家公園

李春良表示，我國(guó)國(guó)家公園在創(chuàng)建設(shè)立上，實(shí)行動(dòng)態(tài)開(kāi)放原則，并設(shè)有考核評(píng)估、退出機(jī)制。

國(guó)家林草局自然保護(hù)地管理司司長(zhǎng)王志高介紹說(shuō)，國(guó)家公園候選區(qū)開(kāi)展創(chuàng)建后，經(jīng)評(píng)估，確實(shí)無(wú)法達(dá)到設(shè)立要求的，不予設(shè)立。對(duì)未納入布局方案的保護(hù)關(guān)鍵區(qū)域，統(tǒng)籌國(guó)家生態(tài)戰(zhàn)略安全需要和管理可行性等因素，條件成熟時(shí)，經(jīng)科學(xué)評(píng)估，可以按程序增補(bǔ)為國(guó)家公園候選區(qū)。

同時(shí)在設(shè)立后，將定期組織對(duì)保護(hù)管理成效、規(guī)劃實(shí)施等開(kāi)展評(píng)估，對(duì)評(píng)估不達(dá)標(biāo)或造成自然資源資產(chǎn)重大損失的，啟動(dòng)黃牌機(jī)制，限期整改；對(duì)整改不力、經(jīng)評(píng)估確無(wú)法整改到位的啟動(dòng)退出機(jī)制。

設(shè)立國(guó)家公園也將有一系列程序：首先，在創(chuàng)建階段，將由相關(guān)省級(jí)政府向國(guó)家公園管理局提出創(chuàng)建申請(qǐng)，國(guó)家公園管理局會(huì)同有關(guān)部門(mén)審核批復(fù)啟動(dòng)創(chuàng)建工作，或由國(guó)家公園管理局會(huì)同有關(guān)部門(mén)商相關(guān)省級(jí)政府直接指定相關(guān)候選區(qū)啟動(dòng)創(chuàng)建工作。

第二，相關(guān)省級(jí)政府將組織開(kāi)展本底調(diào)查，提出國(guó)家公園范圍分區(qū)方案、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置建議方案、矛盾沖突調(diào)處方案等。完成創(chuàng)建任務(wù)后，國(guó)家公園管理局組織開(kāi)展評(píng)估。

第三，經(jīng)評(píng)估具備設(shè)立條件的創(chuàng)建區(qū)，將由相關(guān)省級(jí)政府向國(guó)務(wù)院提出設(shè)立申請(qǐng)。接下來(lái)，國(guó)家公園管理局將組織專(zhuān)家委員會(huì)進(jìn)行評(píng)審，并征求有關(guān)方面意見(jiàn)，組織修改完善后征求省級(jí)政府意見(jiàn)，并委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估論證，按程序向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示，最終經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意后正式設(shè)立國(guó)家公園。

穩(wěn)妥有序設(shè)立新國(guó)家公園

隨著《方案》的頒布實(shí)施，國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)入新的階段。王志高表示，下一步將高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)建設(shè)第一批國(guó)家公園，做好旗艦物種和典型生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)工作，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)、科研和宣教三大平臺(tái)建設(shè)。積極開(kāi)展國(guó)家公園創(chuàng)建工作，本著“成熟一個(gè)、設(shè)立一個(gè)”的原則，穩(wěn)妥有序設(shè)立新的國(guó)家公園。

同時(shí)，進(jìn)一步理順管理體制，積極推進(jìn)央地共建共管，建立局省共同責(zé)任體系和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。建立國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌、多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的統(tǒng)一執(zhí)法體制，探索聯(lián)合執(zhí)法、委托執(zhí)法等多種模式，為國(guó)家公園的保護(hù)、建設(shè)和管理等工作提供堅(jiān)實(shí)的組織保障；進(jìn)一步修改完善國(guó)家公園法（草案），指導(dǎo)相關(guān)省區(qū)出臺(tái)國(guó)家公園地方條例，建立國(guó)家公園“一園一法”法制體系和全過(guò)程閉環(huán)管理制度。

日前，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部、國(guó)家林草局（國(guó)家公園局）《關(guān)于推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)若干財(cái)政政策的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），提出建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系財(cái)政保障制度，明確將合理劃分國(guó)家公園中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任、加大財(cái)政資金投入和統(tǒng)籌力度、建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制、落實(shí)落細(xì)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策和政府綠色采購(gòu)等政策。

財(cái)政部自然資源和生態(tài)環(huán)境司副司長(zhǎng)凡科軍表示，下一步，將落實(shí)《意見(jiàn)》要求，充分發(fā)揮財(cái)稅政策保障作用，調(diào)動(dòng)各方積極性，為高質(zhì)量建設(shè)國(guó)家公園提供堅(jiān)實(shí)保障。